Červenec 2004

Malé a větší slabiny české ústavy

Jiří Pehe

Konflikt, který vypukl mezi prezidentem Václavem Klausem a Senátem ohledně jmenování ústavních soudců, znovu zvýraznil některé nedostatky české ústavy. Prezident je obviňován z toho, že Senátu nepředkládá dostatek schůdných nominací a hraje tak svou politickou hru. Senát je zase obviňován z toho, že si odmítáním prezidentových kandidátů vyřizuje s Klausem politické účty.

Ve skutečnosti by měl být ústavní mechanismus jmenování ústavních soudců nastaven tak, aby možnost ústavní paralýzy zmenšil na naprosté minimum. Ústavní soudce by například mohl Senátu navrhovat i jiný ústavní orgán—zejména, pokud prezident nekoná, nebo pokud jsou jeho návrhy neprůchodné. Nebo by mohl být ústavní postup obrácený; ústavní soudce by navrhoval Senát prezidentovi. Pokud by prezident takové soudce odmítnul jmenovat, mohl by být za určitých okolností přehlasován parlamentem.

Jako zvlášť absurdní se jeví skutečnost, že jmenování ústavních soudců může blokovat ústavní činitel, vůči němuž Ústavní soud má, spolu se Senátem, kontrolní funkci. Prezident je v českém systému ústavně neodpovědný a má absolutní imunitu. Jediný způsob, jak prezidenta „potrestat“ - pokud by k tomu existovaly důvody - je ústavní žaloba pro velezradu, kterou podává Senát Ústavnímu soudu. Jestliže ale může prezident de facto vyřadit Ústavní soud z provozu, tato ústavní pojistka--umožňující prezidenta za určitých okolností odvolat - může být znehodnocena. Bez fungujícího Ústavního soudu je prezident naprosto nepostižitelný.

Česká ústava byla šita horkou jehlou v době rozpadu československé federace. Některá její ustanovení odrážejí ducha doby a dnes vyznívají spíše jako účelově politická. Z hlediska stability země dávají malý smysl. Jako další příklad může posloužit nesmírně rigidní ústavní mechanismus, kterým lze dospět k předčasným volbám. V roce 1998, poté co padla Klausova vláda, bylo nakonec jediným řešením přijetí speciálního ústavního dodatku, kterým byla rozpuštěna Poslanecká sněmovna a vyhlášeny předčasné volby.

Jak je běžné v mnoha zemích, mělo by i v Česku být možné rozpustit dolní komoru a vyhlásit předčasné volby nějakým snazším způsobem. Taková možnost by mohla být dána například prezidentovi, tak jak to bylo v ústavě československé, a nebo parlamentu samotnému. V Polsku například může parlament vyhlásit předčasné volby dvoutřetinovým usnesením obou komor, aniž by bylo třeba nutné jednorázově měnit ústavu.

Role prezidenta v českém ústavním systému je poměrně špatně vyvážena. Prezident na jedné straně nese odpovědnost za jmenování nové vlády, ale v případě vládní krize má jen velmi malé možnosti do celého procesu aktivně zasáhnout a krizi vyřešit například iniciováním předčasných voleb.

Absurdní také je, že v případě, kdy je země bez prezidenta, nemůže ani předseda vlády, ani předseda Poslanecké sněmovny (na které přechází většina prezidentových pravomocí) vyhlásit předčasné volby.

Zpřesnění by si zasloužily ve světle minulých zkušeností i ty pravomoci, které se týkají sestavování vlády. Jde především o stanovení lhůt. Skutečnost, že prezident teoreticky může pověřit vládu, která podala demisi, nebo kterou odvolal, řízením státu bez časového omezení, a že taková vláda má stejné exekutivní pravomoci jako vláda plnohodnotná, je z ústavních a politických hledisek přinejmenším podivné.

Nevyjasněné jsou i některé vztahy mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem, či mezi Ústavním soudem a soudy běžnými. V minulosti se řádné soudy ne vždy řídily rozhodnutími Ústavního soudu. Skutečnost, že Poslanecká sněmovna může přehlasovat dvojí veto (tedy nejprve veto Senátu a posléze i veto prezidenta), je zvláštní. Logičtější by bylo následující ustanovení: pokud tentýž zákon odmítnou jak Senát, tak prezident, jedná se o veto absolutní.

Názory ústavních fundamentalistů, že úcta k nejvyššímu zákonu země, i kdyby nebyl naprosto dokonalý, má zásadní význam pro budování právního státu, těžko obstojí. Dodržování špatné ústavy je pro chod právního státu bezpochyby horší než změny ve špatné ústavě, i když je jasné, že takové změny nesmějí být účelové a příliš časté.

V tomto kontextu je špatné, že namísto nápravy některých ze zmíněných nelogičností ústavy se zákonodárci zabývají návrhy, kterými by byly posíleny pravomoci prezidenta nikoliv tam, kde je to zapotřebí, ale tak, že by mohl nejen jmenovat, ale také odvolávat funkcionáře Nejvyššího soudu, Ústavního soudu, nebo České národní banky.

Takový ústavní dodatek by výrazně oslabil nezávislost těchto institucí. V případě Ústavního soudu by se navíc jednalo o vytvoření jisté závislosti na ústavním činiteli, vůči kterému, jak už bylo řečeno, má Ústavní soud kontrolní funkci.

(www.pehe.cz)