Prosinec 2004

Systémy, projekty a návrhy zřízení pro soužití etnik

Ladislav Josef Beran

Část 3: Model rakouské sociální demokracie

Překonat národnostní boj

Zápas národů západní části Rakouska-Uherska se blížil koncem 19. století k svému vyvrcholení, ale neukazoval žádnou tendenci k uklidnění. Ochromoval politický život monarchie a jejích národů a znemožňoval politický pokrok a kulturní vývoj. Přemýšlelo a psalo se o řešení ovšem mnoho, ale většího významu dosáhl a do dějin politických systémů vešel program rakouské sociální demokracie, který vzešel z práce jejího významného činitele a teoretika Karla Rennera.

Karl Renner se narodil v Dolních Dunajovicích (Unter-Tannowitz) v německy osídlené části jižní Moravy v rodině drobného sedláka. Vystudoval práva, a věnoval se politické práci v Rakouské sociálně demokratické straně. Koncem 90. let se zaměřil na národnostní politiku a na plán přebudování Rakouska, který došel 1899 svého stranického uznání v Brněnském programu strany. 1907 se stal poslancem Říšského sněmu. Byl také předním činitelem hnutí za vzdělávání dělníků. Po první světové válce se stal státním kancléřem (1918–1919) a v následujících letech první rakouské republiky zastával postupně různá významná postavení, mj. 1931–1933 prezidenta Národní rady. Po druhé světové válce byl spolkovým prezidentem (1945-1950) a jako takový integrující postavou, která vedla Rakousko, tehdy obsazené čtyřmi mocnostmi, k národní spolupráci, znovunastolení demokracie, zachovávání lidských práv a znovudosažení suverenity.

Tato Rennerova pozdější věhlasná postavení stavějí do stínu jeho významné působení za „starého“ Rakouska a jeho nezaměnitelnou zásluhu na vzestupu rakouské sociální demokracie a na jejím demokratickém charakteru. Rennerovo působení přispělo také rozhodující měrou k tehdejší dalekosáhlé identifikaci sociální demokracie s rakouským soustátím, které jí bylo v této souvislosti považováno za zvláště příznivou základnou cesty k socialismu (austromarxismus). Renner nikdy neopustil představu cesty demokratické.

V Rennerově perspektivě nepřestalo být násilné vtělení sudetských Němců do postavení podřízené menšiny Československa spolu s důsledným odpíráním jakékoliv autonomie nespravedlností, kterou je záhodno odstranit; o „odsunu“ už ani nemluvě.

Pro dějiny politického myšlení – i pro náš přehled systémů soužití etnik v jednom státě – je významná Rennerova a rakouská sociálně demokratická představa systému vícenárodního státu, která je v následujícím znázorněna.

Národ musí být zastupován veřejně právní korporací

Rovnoprávnost všech občanů bez ohledu na jejich národnost, která byla v Rakousku garantovaná, je zásadním předpokladem právního řádu vícenárodního státu. Řeší však pouze vztahy na úrovní jednotlivec – stát ve třech hlavních oblastech jeho moci (zákonodárné, správní a soudní). Je ale řada záležitostí, které se na této úrovni neodehrávají a také nepatří svým charakterem do úrovně mocí státu nadřízeného všem jeho národům. Slibuje-li na příklad rakouská ústava (už od oktrojované z r. 1849) rovnoprávnost všem národním kmenům mocnářství, není vůbec jasné, kdo je nositelem tohoto nároku, kdo jej může uplatňovat. Schází jeho právní subjekt - „národní kmen“ (Volksstamm) jím v právním smyslu není. Rovnoprávnost národů je tedy prázdným heslem.

Obdobně když například politická strana požaduje v parlamentu sebeurčení národů. Národy jako právní osoby a politické subjekty v rakouském právním a politickém řádu neexistují. Co tedy má požívat sebeurčení?

Je řada záležitostí, které by svým charakterem měly být řízeny národem, především jde o kulturu, včetně školství. Je-li jejich řízení zcela svěřeno lokálním správním úřadům, schází jim jednotící vedení, které respektuje potřeby národa, spravuje-li je centrum mnohonárodního státu, nemůže být přiměřené potřebám jednotlivých dílčích národů.

Rakouské zřízení zná jako dílčí právní subjekty veřejného a soukromého práva pouze korunní země. Ty se ale jakožto výsledky historického politického vývoje zdaleka nekryjí s národy. Takové zřízení tedy nemůže nikdy řešit otázku národnostní v položeném smyslu.

Právně politický život moderní společnosti se stále výrazněji rozpadá na skupinová práva: obchodní, pracovní, odborové, zemědělské, důlní, vodohospodářské a mnohá další práva. Tak aktuální skupiny, které svými požadavky a spory otřásají říší, jako jsou národy, však právní řízení – a jeho základ, odpovídající juristické osoby – postrádají. Přitom se stále zřetelněji rýsuje rozdělení společenského života na rozumově řízenou oblast procesů zajišťujících jeho hmotný rozvoj na jedné straně a oblast kultury, citů, myšlenek na straně druhé.

Národní život se svojí podstatou pohybuje ve druhé jmenované oblasti. Protože ale není dodnes řízen na vlastní právní úrovni, zasahuje svojí nedefinovaností a neuspořádaností do oblasti první a vytváří tam překážky zdárného rozvoje, a vůbec narušuje, mnohdy dokonce znemožňuje jeho běžný chod. Národní život a zápas je v rozporu se svojí kulturní podstatou politizován. Pro adekvátní uspořádání poměrů ve státě je tedy nezbytné rovinu národního práva se všemi právními nezbytnostmi vytvořit. Renner si slibuje od této transformace národní otázky ze sféry politické do sféry juristické vyřazení nacionalismu, který definuje jako „čistě politické pojetí národa [RENNER 1964, 35].“

Je také třeba mít na paměti, že pojem národa nepatří svojí skutečnou povahou do kategorie přirozeného práva, nýbrž že je pojmem historicko-politickým, tedy dynamickým a dějinně proměnným. Národ v Rennerově smyslu není také pojmem teritoriálním či sídelním, v takovém chybném porozumění se politickým formováním dostává na politické scestí; národ je společenstvím kulturním, které se formováním právním staví do přiměřeného vztahu k ostatním národům a v případě vícenárodního státu též k jeho politicko-právním zařízením. (Pozdější Renner vidí též v mezinárodních organizacích, jako je Společnost národů a později OSN, tedy vytváření právních vztahů mezi národy-státy, analogii k procesu popsanému v měřítku vícenárodního státu, které toutéž transformací zápasu o moc v právní, zde tedy mezinárodně právní vztahy, směřují k zajištění míru [RENNER 1964, 47-76].)

Zavedení národní korporace jako právní osoby zakotvené v právním a politickém životě společnosti má také odstranit, znemožnit či nahradit neadekvátní a ponižující postavení, do kterého staví Saint-Germainské mírové smlouvy některé národy v nových národních státech jako národnostní menšiny podřízené státotvorným národům. Renner má na mysli především sudetské Němce s 3,12 miliony příslušníků v uzavřených, i když nezaokrouhlených, oblastech. Počtem je přesahuje pouze rusínská menšina v Polsku s 3,9 miliony (s Bělorusy činí jejich počet souhrnně dokonce 5 milionů). Takové podíly obyvatelstva označuje Renner jako nepravé nebo klamné menšiny, které činí stát ve skutečnosti vícenárodním, pro jaký navrhuje svůj (zde představený) model, původně vyvinutý pro (staré) Rakousko [RENNER 1964, 85-92].

Působnost národně právní roviny způsobí jednu zásadní společenskou přeměnu, přeměnu národnostních politických poměrů, nepoměrů a sporů ve vztahy právní. V době vzniku návrhu byl politický a společenský život Rakouska ochromován národními spory o moc, konkrétně o nejrůznější partikulární moci, jejichž rozdělení nebylo řízeno žádnými pravidly. Zápas byl tedy v podstatě chaotický, a tím pro společnost zvláště škodlivý. Vybudování právní sféry národnostní, v první řadě zřízení národních právních osob – korporací, přemění tyto chaotické mocenské spory v poměry právní, čímž bude jejich velká část vyřešena, a ty, které zůstanou, budou řešeny před nezávislými soudy.

Renner tedy shledává jako jedinou cestu k vytvoření fungujících národně právních poměrů vytvoření národních korporací, tedy veřejně právních osob, které národ zastupují a za něj jednají.

Nezbytnou a základní známkou státu je jeho územní svrchovanost, tedy výlučná vláda nad přesně definovaným územím. Pojem národa naproti tomu územní svrchovanost nevyžaduje, spíše se jí, pokud se nejedná o jednonárodní stát, netýká. Jakožto především kulturní fenomén má národ spíše charakter personálního společenství. Je ale praktické, když se územní členění státní a národní správy kryjí. Vytvoření co nejvíce národně homogenních územních správních jednotek je proto požadavkem Rennerovy národní organizace státu.

V souvislosti s realitou starého Rakouska počítá Renner se zachováním dosavadních zemí jakožto teritoriálních jednotek s vlastními kompetencemi. (V některých variantách, např. právě v Brněnském stranickém programu, jsou ale dosavadní země národními územími nahraženy.)

Řešení pro národnostně smíšená území

Vedle národnostně homogenních území existují oblasti smíšené, které k těmto nelze přičlenit, aniž by tak vznikly početné menšiny s nezbytně menšími právy. Je proto nutné vytvořit z nich vlastní územně správní oblasti, a sice pokud možno tak, aby v nich národnosti byly zastoupeny v rovnovážně. Národnostně smíšená území vyžadují speciální zřízení pro zajištění národnostního míru a spravedlnosti.

Rennerovi se nabízela jako vzor vícenásobná analogie národností a náboženských konfesí. Podobně jako náboženské vyznání je národnost záležitostí osobního postoje, myšlenkového a citového vnitřního života. Moderní stát vyvinul fungující model paralelní existence a současného působení náboženských vyznání na jednom společném území i v jedné politické obci. Každá konfese tam vytváří vlastní strukturu, vlastní náboženskou obec, a jí nadřízené orgány, která autonomně spravují své vlastní náboženské záležitosti a s nimi nezbytně spojené záležitosti hospodářské, sociální, školské (až po teologické fakulty), stavební, umělecké atd. Jednotlivé konfese mají také nad svými členy částečnou svrchovanost berní, tedy právo na určitý podíl daní právě jen jejich členů (církevní daně) a tím se samy financují.

Stejný princip lze aplikovat na národnosti ve smíšeném území. Na rozdíl od vyznání musí zde být každý obyvatel členem jedné z národností, pokud není cizincem nebo příslušníkem některého dalšího národa státu. Příslušníci jedné národnosti vytvářejí národní obec v rámci politické obce, s odpovídajícími právy a povinnostmi. Správa vede seznam příslušníků jednotlivých národních obcí (označován v těchto souvislostech jako „národní katastr“).

Volby do národních zastupitelstev všech úrovní a do jiných národních volených orgánů probíhají odděleně, každý volí ve svém národním obvodu, a to jak ve volbách obecních, tak ve volbách správní oblasti (okres, kraj) a celonárodního zastupitelstva.

Legislativa, tedy parlamenty všech úrovní, jsou ve smíšeném území rozdělené na národní komory. Hlasovací, schvalovací pravidla a působnosti veta jsou ovšem přesně, co nejúčinněji ustanoveny, aby odrážely národnostně politické potřeby účinně a optimálně demokraticky a aby ovšem byly ve společných záležitostech správní jednotky schopné demokratického, všem přijatelného usnášení.

Lokální správní orgány jsou ovšem rozděleny na národní sekce pouze v oborech příslušejících národní sféře (tedy především obory kulturní), ostatní obory, tedy jejich oddělení správy, jsou nadnárodní, obsazené ovšem úředníky národní příslušnosti v poměru odpovídajícím poměru národností obyvatelstva.

Rennerův systém je tedy kombinací teritoriálního (pro jednonárodní oblasti) a personálního (pro smíšené oblasti) principu. (Starší verze Rennerova návrhu, jak je formulovaná v Brněnském programu Sociálně demokratické strany Rakouska z roku 1899 [BERCHTOLD 1967, 144 n], se o smíšených oblastech nezmiňuje.)

Národní korporace

Obyvatelé jednonárodních správních území jednoho národa a příslušníci téhož národa ve smíšených územích tvoří národ jakožto personální svaz, který je personální korporací. Patří k němu také příslušníci tohoto národa žijící v jiných územích státu; nemají tam sice svoji národní organizaci ve svém bydlišti, ale požívají zde, jako ostatně na půdě celého státu, tedy i v oblastech jiných národů, národní ochrany (čemuž tak v době návrhu, jak zdůrazňuje Renner, v Rakousku není).

Všechny správní jednotky jednoho národa, spolu s jeho dílem správy ve smíšených oblastech, tvoří národní korporaci, respektive korporace na různých úrovních, s vlastní legislativou a exekutivou. Nejvyšším správním orgánem národa je volený užší výbor, národní rada.

Územně správní orgány mají dvě funkce současně: některá jejich oddělení jsou státními správními orgány a jiná jsou orgány národní samosprávy, a to jak v jednonárodních správních oblastech, tak ve vícenárodních; tam jsou navíc orgány samosprávy obou nebo všech tam žijících národů.

Vztah národních a státních struktur

V rozdělení moci obou principů se jedná především o vztah kompetencí. Celostátní kompetenci náleží reprezentace státní svrchovanosti, dále vojenská moc, která zůstává nedílná, národům připadá právo na její pomoc; také soudní svrchovanost patří k ústředním pravomocem, stejně jako finanční svrchovanost, dále personální svrchovanost, tedy právo udílet pokyny a zákazy pro jednání osob, zatýkat je atd., vykonávání tohoto práva je ale přeneseno na národní moc. Úřední právo jako moc pověřovat osoby posty ve správním aparátu je kompetencí vždy nadřízené úrovně správy, v každé oblasti moci odděleně, tedy státní, územní a národní, přičemž nejvyšší úroveň je volená a na všech úrovních musí být brán ohled na národnost, tedy na převážný jazyk kompetence dotyčného a na poměrné zastoupení národností.

Teritoriální (zemská) kompetence disponuje územím a věcmi na něm se nacházejícími, což zahrnuje hospodářství a jeho regulaci. Národní kompetence se vztahuje na osoby v jejich kulturní dimenzi, tedy vzdělání, zprostředkování kultury veřejnosti, kulturní ústavy; jí je také přeneseno vykonávání státní personální moci.

Vrcholným zákonodárným orgánem státu je dvoukomorový parlament. První komora sestává ze zástupců národů a teritorií, tedy nejspíše jejich parlamentů, druhá je tvořena poslanci vzešlými ze všeobecných celostátních voleb bez ohledu na národnosti.

Vícenárodní stát bude tak nejen de facto, nýbrž i de iure kondominiem jeho národů, tedy federací, spolkovým státem národů. Dosavadní politický zápas národních stran v něm bude nahrazen právním procesem národních korporací před ústavním soudem. Politická scéna, osvobozená od národnostních bojů, se může věnovat svým vlastním úkolům.

Jazyková otázka

Renner zamítá zavedení státního jazyka (v Rakousku právně neexistoval, ale byl německými nacionalisty požadován, pro české země se jej požadavkem „dvojjazyčnosti“ snažili čeští nacionalisté skrytě také prosadit) jako znásilnění a neustálé rozdražďování národů. Tím, že národní organizace vykonává státní personální právo, je v jednojazyčných územích národní jazyk jazykem veškerého styku občana s úřady, i politického života na obecní i na vyšších úrovních. Národní jazyk je i vnitřním úředním jazykem. Pouze u úředníků, k jejichž činnosti patří styk se státním centrem nebo s jinými národy, je dvojjazyčnost jejich nezbytnou profesní kvalifikací.

Jako dorozumívací jazyk na těchto úrovních počítá Renner nadále s němčinou jakožto zavedeným a ve všech národech říše ovládaným jazykem. Jazykovou otázku chce Renner řešit čistě pragmaticky a snaží se z ní vyloučit ideologie, prestižní cíle a mocenský zápas.

Uplatnění programu

Na základě teoretických prací a publikací Karla Rennera i jeho osobního působení přijal sjezd Rakouské sociálně demokratické strany dělnické na svém sjezdu v Brně v září 1899 za program strany a cíl dělnického hnutí shora opsaný plán přeměny Rakouska ve federaci národů.

V následujících letech předstupovala strana i Karl Renner publikačně s tímto programem opakovaně před veřejnost. Přestože se jednalo jen o program jedné strany, ještě k tomu strany marxistické a dělnické, došel v politické veřejnosti Předlitavska dosti rozšířeného uznání. Ještě počátkem roku 1914 předložili poslanci sociálně demokratické strany v Říšské radě tento program jako návrh přestavby říše. Dále už ovšem k realizaci nedošlo.

Jak bylo vylíčeno v minulé části (CS-magazín 10/2004), došlo ale k jeho praktickému uplatnění v „moravském vyrovnání“, tedy v národnostně politickém režimu Země moravské od 1905 do první světové války. Přinesl Moravě léta poměrného národnostního míru a ulehčení v politickém životě. Nebyla to ovšem aplikace kompletního programu, který byl určen pro mnohonárodnostní federativní (velko)stát, nýbrž jen užití pro jednu dvounárodní zemi.

Při schvalování a zavádění vešlo toto národnostně politické uspořádání ve známost a uznání celé politické veřejnosti Předlitavska, včetně císaře, který zavedení osobně schválil. To znamená neobyčejně široké uznání tohoto programu tehdy ještě jinak nepříliš etablované sociální demokracie (která obsahovala i pozdější, tehdy ještě neodštěpené komunisty).

Přesvědčivým potvrzením tohoto uznání bylo zavedení obdobného režimu v Bukovině 1910 a plánované zavedení v Haliči, zmíněné v předchozí části. Tento systém hrál také rozhodující roli v plánech císaře Karla pro poválečný federativní uspořádání rakouského soustátí, ohlášených v císařově provolání 16. října 1918.

Nebylo prokázáno a dokázáno, jak by se Rennerův program v mnohonárodním rakouském velkostátu osvědčil, podle většiny odhadů - velmi dobře. Podobné šance by měl v poválečném mnohonárodním Československu, které ale volilo cestu národního státu s národnostními menšinami.

Pro sudetoněmecké demokratické politiky bylo takové uspořádání republiky touženým cílem a opakovaně je ve svých stranických programech vyhlašovali a v parlamentních návrzích se je snažili prosadit, ovšem bez jakéhokoliv úspěchu. Především se to ovšem týká politiků sociálně demokratických, ale tento přesvědčivý program ovlivnil také představy politiků jiných stran.

Lze si představit, že popsaný systém lze aplikovat v zemi, kde napětí mezi jejími národy zasahuje pouze sféru politickou a kulturní (jako tomu bylo v českých zemích za Rakouska a v počátcích Československa, kde nedosáhlo stupně brutální nenávisti. V posledním případě (jako mezi národy někdejší Jugoslávie po jejím rozpadu) je jeho uplatnění bezpochyby nemožné.

Souhrn: hlavní rysy Rennerova programu

Program vícenárodního státu rakouské sociální demokracie podle Karla Rennera znamená rozluku státu a národa (národů) na úrovni federace. Zároveň se v něm ale o to úžeji jednotlivé národy identifikují se svými národními korporacemi, které jsou na národnostní rovině součástmi celkového státu.

Národní korporace jsou právní osoby národů, základ programem vytýčené přeměny národnostně mocensko-politického boje ve vztahy právní. V důsledku toho, že ve starém Rakousku (podobně jako v dalších státech, pro něž přicházela aplikace tohoto programu v úvahu) nebylo možno národnosti správně čistě oddělit, a smíšené oblasti vyžadovaly zvláštního řešení, je návrh kombinací principu teritoriálního (pro homogenní oblasti) a personálního (pro smíšené oblasti). V personálním systému působí politické struktury všech přítomných národů (obce, okresy atd.) paralelně a vzájemně nezávisle na společném území (na způsob vedle sebe existujících náboženských vyznání).

Program je zároveň kombinací státní správy a národní organizace, které se dělí na základě dělby kompetencí. Národní organizaci připadá především kultura včetně školství a samozřejmě volby vlastních orgánů, ve smíšeném území na základě personálního principu. Zbývající politická scéna i státní správa se mohou, osvobozeny od dosavadního národnostního zápasu nerušeně soustředit na vlastní předměty a zájmy politického jednání.

Nezdůrazňovali jsme zde možnost či záhodnost aplikace Rennerova programu na meziválečné Československo. Je ale zřejmé, že Rennerova kritika starého rakouského zřízení se vztahuje i na tento stát, a to dokonce zesíleně, neboť byl na rozdíl od Rakouska státem deklarovaně národním se zavedeným státním jazykem.

Použitá literatura:

BERCHTOLD, Klaus (edit.): Österreichische Parteiprogramme 1868-1966, München: Oldenbourg 1967

RENNER, Karl: Die Nation: Mythos und Wirklichkeit, Europa Verlag, Wien 1964

RENNER, Karl: Staat und Nation, in: tent.: Schriften, Residenz Verlag, Salzburg und Wien 1994