Srpen 2006

Ztraceni v paragrafech

Robert Malecký

Poslanci a úředníci mají nekontrolovatelnou moc nad zákonodárným procesem. Důsledkem je právní džungle. Český právní řád trpí přebujelou legislativou. V současnosti platí 10 tisíc norem, čtvrtina z toho jsou zákony, které mají celkem asi 100 tisíc paragrafů. V takové právní džungli se nevyznají ani experti, natož veřejnost.

Když chtěl amatérský fotograf Přemysl Večeřa fotografovat květiny na Šumavě, musel požádat o svolení vládu. Letos v březnu, půl roku od podání žádosti, povolenku dostal: nejvyšší exekutivní orgán v Česku ji projednal na své schůzi 15. března. Ve stejný den se kabinet mimo jiné zabýval koncepcí rozvoje digitálního vysílání nebo privatizací Aera Vodochody. Pokud by se kvůli žádostem o fotografování květin nedostalo na jiné body, znervózněl by třeba ministr vnitra František Bublan. Ten měl na pořadu jednání vlády bod nazvaný "Zajištění bezpečnosti České republiky před mimořádnými událostmi". Žádost o vstup do lesa kvůli fotografování není na schůzích vlády výjimkou. Naopak, jen na zmiňované schůzi bylo takových bodů jedenáct z celkových pětatřiceti. Každou středu, kdy vláda obvykle zasedá, je to přitom stejné: asi třetinu bodů programu tvoří "výjimky ze zákona na ochranu přírody a krajiny" jak se řečí paragrafů povolení vstupu do lesa nebo vjezdu na cesty v chráněných oblastech nazývá. Některé z nich stojí za zmínku.

V polovině března rozhodoval sbor ministrů o tom, zda povolí u domu v přírodní rezervaci Karlštejn přístavbu sociálního zařízení. O měsíc později ministři řešili, zda si mohou Sokolové vyjet na raftu. Bod, který měli na programu, zněl: "Povolení výjimky ze základních ochranných podmínek Národního parku Šumava pro Ústřední školu České obce sokolské za účelem uskutečnění pravidelného doškolovacího semináře ,Vodní turistika a rafting' na území Národního parku Šumava." Sokolové měli štěstí: povolení dostali a na přelomu dubna a května se po Vltavě na gumových člunech svezli.

Mohlo by se zdát, že jde jen o formality, které ministři schvalují mávnutím ruky. Není tomu tak: třeba potápěčský klub Kraken z Dobrušky, který chtěl uklidit dno v pískovně Adršpach v CHKO Broumovsko, měl smůlu. Svolení ministrů nedostal, k čemuž kabinet vydal zvláštní usnesení. Podepsán předseda vlády Jiří Paroubek.

Ministři ovšem za absurdní stav, kdy se týden co týden schvalují zcela zbytečné věci, nemohou. Je to důsledek "poslanecké tvořivosti" poslance ČSSD Vlastimila Aubrechta. Ten chtěl coby zastánce stavby jezů na Labi zabránit ministerstvu životního prostředí, aby mohlo blokovat záměry mocné "betonářské" lobby. Drobnou změnou zákona, která nepozorovaně prošla sněmovnou, přehrál rozhodování o výjimkách ze zákona o ochraně přírody a krajiny z ministerstva na vládu jako celek. Od té doby ministři věnují třetinu bodů ve svém programu amatérským fotografům květin a vážek. Český právní řád takovými zásahy trpí. Zákonů je moc, nevyznají se v nich ani právníci, natož ti, komu jsou především určeny - totiž občané. Experti tento kritický stav nazývají různě: někteří ironicky hovoří o legislativním optimismu, jiní přímo o posedlosti. "V Česku přetrvává víra, že zákon je schopen organizovat celý společenský život. To je samozřejmě omyl," říká jeden z předních českých odborníků na vztah práva a veřejného života, soudce Jan Vyklický.

Systém tvorby zákonů v Česku umožňuje různým skupinám, od úředníků na ministerstvech přes poslance až po lobbisty, příliš mnoho devastujících zásahů. Chybí koncepce, která by legislativu sjednotila. A co je horší - po listopadu 1989 taková koncepce v Česku nikdy neexistovala. Důsledkem je "právní džungle". Po nárůstu legislativní činnosti na počátku 90. let a pak v období vstupu ČR do Evropské unie se očekávalo zklidnění. Počet přijatých nebo projednávaných změn zákonů se ale nezmenšil, legislativní posedlost trvá. Také proto teď někteří odborníci volají po "stop-stavu", kdy by se místo přijímání nových norem nejprve "pročistily" ty stávající.

Zdecimované legislativní odbory

Když se letos 15. března sešli senátoři ke své desáté schůzi v tomto volebním období, měli na programu třídenního jednání 45 předloh. Žádná "honička". Pro zajímavost: z celkového počtu bylo 34 vládních zákonů, tři poslanecké a jeden vlastní senátní výtvor. Senátoři měli dále projednat pět mezinárodních smluv a dvě zprávy.

Když se ale členové horní komory na program schůze podívali podrobněji, s úžasem zjistili, že se v pětačtyřiceti bodech ve skutečnosti schovávají novely 249 zákonů. Bylo mezi nimi 32 norem, které senátoři měli během schůze novelizovat třikrát, "rekordmanem" pak byl občanský soudní řád, který během tří dnů čekalo 11 novelizací.

I jiná čísla hovoří o tom, že český právní řád trpí neúnosným zaplevelením. Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa je vypočítal na dubnovém semináři Proměny a stabilita, který na pražském Žofíně pořádala iniciativa eStat a místopředseda sněmovního ústavně-právního výboru a stínový ministr spravedlnosti Jiří Pospíšil (ODS). Šlo o historicky první společné setkání vedení České advokátní komory, Exekutorské komory, Unie státních zástupců, Soudcovské unie a Notářské komory.

Čísla, která Baxa na semináři prezentoval, znějí hrozivě. V České republice platí kolem 10 tisíc právních předpisů, čtvrtina z tohoto počtu jsou zákony. Ty mají v souhrnu 100 tisíc paragrafů. Platné zákony jsou průběžně dále novelizovány, takže třeba živnostenský zákon podstoupil během poslední dekády 85 novelizací, u občanského soudního řádu jich bylo 77, v případě kompetenčního zákona rovných sedmdesát.

Soudce Jan Vyklický byl šest let prezidentem stavovské organizace českých soudců - Soudcovské unie ČR. Nyní je členem Výkonné rady Mezinárodní asociace soudců a čestným prezidentem Soudcovské unie. Dlouhé roky se specializuje na problematiku organizace, řízení a kontroly soudnictví, nezávislost soudců a odpovědnost státu za vadný výkon veřejné moci. Své připomínky ke kvalitě legislativního procesu promýšlí z vinohradské kanceláře předsedy Obvodního soudu pro Prahu 10.

V Česku podle něho chybí jednotící filozofie, podle níž by se řídila tvorba zákonů. "Lidé, kteří zákony tvoří, nejsou právní filozofové. Nevědí nic o sociologii práva, o tom, co se vyvíjí zejména v Americe, ale i v Evropě po druhé světové válce, tedy o takové té komunikativní schopnosti práva a společnosti," říká Vyklický. "To se v zákonech vůbec neobjevuje. Zákony vznikají někde v legislativních odborech ministerstev, mimochodem velmi zdecimovaných legislativních odborech." Naráží tím na fakt, na který nedávno poukázal také vrchní vládní legislativec, šéf Legislativní rady vlády a ministr bez portfeje Pavel Zářecký. "Někde je legislativa, kde ani nevědí, že ministerstvo návrh předkládá," nechal se slyšet Zářecký. Častá je praxe, kdy zákony nepřipravují specializované legislativní odbory, ale pracovníci odborných útvarů ministerstev. "Některým ministerstvům vracet zákony je beznadějné," řekl Zářecký v odkazu na nulovou spolupráci mezi právníky a věcně příslušnými úředníky na ministerstvech.

Důsledkem je, že český právní řád neobohacují koncepčně promyšlené normy, ale nahodile přijímané zákony. "Vznikají tak, jak se zrovna někomu zdá, že by bylo zapotřebí, aby bylo něco upraveno. I s tou vírou, že to je k něčemu dobré. Já tím nechci říci, že celý právní řád nestojí za nic. Toto je ale dominantní vada, která se projevuje od počátku 90. let," tvrdí Vyklický.

Ještě dále jde předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. Ten v komentáři pro internetový server Aktuálně.cz navrhl, aby některá ministerstva své legislativní odbory zcela zrušila. "Vůbec není nutné, aby každé ministerstvo mělo svůj legislativní útvar. Než poslední žijící legislativci vyhynou, snad by bylo užitečné soustředit je do rezervace a tam o ně pečovat. Vhodnou ohradou by mohlo být ministerstvo spravedlnosti. Jsou známé případy, kdy i v zajetí vznikají nečekané plody," napsal Baxa.

Nejhorší zákon roku

Existují dokonce názory, že systém tvorby zákonů (nikoli jejich obsah) byl v lecčem kvalitnější před rokem 1989 než dnes. Především proto, že tehdy zákony, které vznikly v kancelářích legislativců, už nikdo dále neupravoval. Nemohla do nich tedy zasáhnout ani "lidová tvořivost" poslanců. V tehdejším Federálním shromáždění, plně ovládaném komunisty prostřednictvím Národní fronty, ostatně nebyl na nějaké upravování prostor. Když se hlasovalo, hlasovalo se jednomyslně. "Komunikace mezi právem a společností tehdy byla propracovaná. Zatímco dneska ne že není propracovaná, ale vůbec neexistuje. To ale samozřejmě není důvod pro to, abychom se k tomu vraceli," říká Jan Vyklický.

Co má soudce Vyklický na mysli, když hovoří o komunikaci mezi právem a společností? Podle něho se z práva vytratila i jiná, jakási mimoprávní hlediska. "Já nejsem žádný náboženský fanatik, ale je pravda, že jsem Evropan, celá moje rodina žije v Evropě, a žijeme tedy v této křesťanské evropské kulturněprávní tradici. Tyto principy, na kterých celá společnost potom stojí, není možné opomenout, odstranit je z uvažování," varuje Vyklický. V Česku podle něho převládá anachronický model chápání rozdělení moci ve státě. "U nás se pořád říká, že tady je to trojí rozdělení moci, legislativní, exekutivní a soudní. To je stará idea ze 17. století. Například Američané už se dostali mnohem dál, kreslí do trojúhelníku exekutivu, legislativu a občanskou společnost. Teprve mezi ně staví justici a kreslí ji dokonce jako polštář. Je to taková skoro dětská malůvka, vyjadřující ovšem fakt, že soudnictví stojí jako nárazník mezi lidmi a tím státem, že to není čistokrevný stát," říká Vyklický. Postavení soudnictví je podle něho jedna z věcí, kterou je třeba urychleně řešit. Soudce ale zároveň připouští, že je v takovém případě třeba radikálně zlepšit vlastní justiční prostředí.

Největší chybou českého právního systému je ovšem fakt, že zákony vznikají nahodile. Vždy, když se objeví neřešený problém nebo díra v existujícím zákoně, má sněmovna tendenci přijmout zákon nový. Pro poslance, kteří vinou jednacího řádu mají nad legislativním procesem ohromnou moc, je to vítaná příležitost ukázat, jak se starají o své voliče. Příkladem může být zákon o zastavárnách a bazarech, který nedávno vetoval prezident Václav Klaus. Ten nadměrnou tvorbu zákonů kritizuje dlouhodobě. O zákoně, který omezuje noční otevírací dobu zastaváren a bazarů ovšem řekl, že aspiruje na titul "nejhorší zákon roku". Klausovi vadí především fakt, že prodej použitého zboží nebyl upraven systémově: novelou živnostenského zákona, v němž jsou podmínky týkající se nákupu použitého zboží stanoveny. Jinými slovy - nebylo třeba přijímat nový zákon. "Jedná se o jeden z nejkratších zákonů, které kdy byly přijaty v České republice (kratší jsou snad jen zákony o zásluhách prezidentů Masaryka a Beneše). Parcialita tohoto zákona je mimořádná a bezkonkurenční," napsal Klaus předsedovi Poslanecké sněmovny Lubomíru Zaorálkovi, když zdůvodňoval jeho odmítnutí.

Jezdci a přílepky

S přebytkem právních norem se pak "perou" i sami soudci. Ti samozřejmě nejsou schopni sledovat všechny nově přijímané zákony, takže se spoléhají na elektronický systém zvaný ASPI - Automatizovaný systém právních informací. "Na rovinu říkám, že dokonce ani kodexové zákony nezná každý soudce, to není prostě možné. Máme ASPI, spoléháme se na to, že nám změny ukáže systém. Kdyby tam náhodou byla chyba, pronikl tam třeba nějaký vyškolený sabotér, tak se na chvíli úplně paralyzuje interpretace práva v této zemi," říká Jan Vyklický.

Nejsou to samozřejmě jen ministerstva, kde ve velkém vznikají legislativní zmetky. Velký prostor pro ovlivňování zákonodárného procesu poskytuje jednací řád Poslanecké sněmovny. Českou specialitou jsou v tomto ohledu takzvaní jezdci - zákony, které mají umožnit hladký "průjezd" sněmovnou jiným, nesouvisejícím návrhům. Těm se pak říká dalším termínem, kterým sněmovna "obohatila" češtinu - přílepky.

Příklady táhnou, a tak se z kdysi mimořádného způsobu prosazení rychlé změny zákona stala ve sněmovně běžná praxe. Všichni ji kritizují. A i když při tom krčí rameny, takřka všichni ji používají. Když třeba potřebovala končící Paroubkova vláda na poslední chvíli sněmovnou "protlačit" velký balík zákonů, neštítila se ničeho. Vedle toho, že ve sněmovně vznikla "stojedenáctková" socialisticko-komunistická hlasovací mašinérie, která zcela nahradila nefunkční "stojedničkovou" vládní koalici, roztrhl se pytel i s přílepky.

Když se objevila potřeba zabránit převodu nemocnic na obchodní společnosti, pokusil se poslanec Jaroslav Krákora (ČSSD) zákaz "propašovat" do zákona o hluku. Krákora ještě neuspěl, jiní jeho kolegové ale byli úspěšnější. Opoziční poslanec Petr Pleva (ODS) zakomponoval paragraf o dělbě licencí pro digitální televize do zákona o hnojivech. Další příklady: projednávání zákona o státních symbolech sněmovna spojila s odškodněním klientů zkrachovalých bank, novelu živnostenského zákona se zákonem o zoologických zahradách.

Poslanec ODS Marek Benda tuto praxi považuje za daň předvolební době. "Obecně platí staré britské úsloví, že člověk si nemůže být jist svým životem, majetkem ani svobodou, dokud parlament zasedá. Před volbami to platí dvojnásob," tvrdí Benda.

Dalším důvodem prý je slabá vládní koalice, která nemá kontrolu nad legislativním procesem. Na tom se s Bendou shoduje i komunista Karel Vymětal. "Že své návrhy předkládají opoziční poslanci, je pochopitelné. Vládní poslanci jsou ale od toho vládní, že mají vládu, která předkládá vládní návrhy zákonů. To je jako by říkali: Moje vláda je neschopná," tvrdí Vymětal. Právní experti ale soudí, že používání přílepků má hlubší důvody, než je pouhá nestabilní vládní koalice. Často se podle nich totiž nedá ani přesně určit, zda jde o úmysl poslanců, nebo jestli je to důsledek jejich nedostatečného a nesystematického vzdělání.

Každopádně poslanci i experti se shodují, že jde o nemravnost. Někteří jdou ale dále, a hovoří dokonce o protiústavní praxi. "Je to věc ústavní kultury, která je u nás bohužel velmi špatná," tvrdí doyen sněmovny Zdeněk Jičínský (ČSSD). Hlavním argumentem je obcházení řádných pravidel legislativního procesu. Tím, že se návrh zařadí do zákona (často nesouvisejícího) až během jednání sněmovny, je z rozhodování vyloučena veřejnost, ať už odborná či laická. Základní právo podílet se na legislativním procesu je tak významně oslabeno.

"Není to jen neslušné. Je to protiústavní, a já si dokonce myslím, že to je přímo podvod. To, že se v některých případech objevují zásadní změny zákona na místech, kde je nečeká ani právník, je přímo úmysl. I legislativci musejí přece vědět, že se to děje. Legislativa je tak podprůměrná, že se mi to vůbec nechce ani komentovat," říká Vyklický. Upozorňuje i na další nešvar, který hypertrofovaná legislativa způsobuje. "Nejvyšším zákonodárcem u nás není zákonodárce vládní nebo parlamentní, ale byrokrat. Úředníci zde nejen zákony tvoří, ale oni je pak ještě interpretují, protože ty zákony jsou při své nízké legislativně-technické a také jazykové úrovni v podstatě nesrozumitelné," upozorňuje soudce Vyklický.

Zákon si podle něho neumí dnes jednoznačně vyložit ani právník, natož občan. Vyklický připomíná starou římskou zásadu, podle níž musel zákon zpátky do senátu, pokud mu nerozuměl občan na tržišti. "To, že zákonům nerozumějí ani právní profesionálové, je živná půda pro to, aby zákony vykládali jejich autoři. Čili úředníci, kteří se pak úplně paradoxně dostávají nad zákonodárce. To je skandální," říká Jan Vyklický.

Nic nového nerozjíždět

Všichni se shodují na tom, že je situace vážná. Právní experti, legislativci, soudci, poslanci i prezident Václav Klaus. Podle něho je situace dokonce tak alarmující, že jí věnoval i část svého letošního novoročního projevu. "Za dva a tři čtvrtě roku svého prezidentství jsem dostal k podpisu téměř 350 zákonů, což si můžeme představit i tak, že každý třetí den vznikl nový zákon. Tím je zužován prostor pro svobodné jednání a podnikání lidí, tím klesá úcta k zákonům a k jejich dodržování. To změnit je velkou výzvou pro naši budoucnost," uvedl Klaus. Na Nový rok přitom ještě netušil, jakou smršť mu končící sněmovna přichystá v jarních týdnech před volbami.

Klausovy výzvy se chopil předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. Ten ve svém komentáři pro server Aktuálně.cz naznačil, jakou cestou by se česká legislativa měla pro nejbližší léta vydat. "Bylo by naivní si myslet, že zbytečné zákony roztají jako sníh a zmizí. Samy nenapadly, to my jsme si postupem času vedle důležitých věcí zanesli své okolí spoustou veteše a my teď musíme vše znovu přebrat a zjistit, co opravdu potřebujeme. A do té doby nenakupovat nic jiného," napsal Baxa. I kdyby se ale odborná veřejnost rozhodla současné zákony "přetřídit", zabránit sněmovně, aby nové zákony přijímala, nebude rozhodně jednoduché.

Jak říká soudce Vyklický: "Je třeba jasně definovat legislativní pravidla, je třeba říci, co je v legislativě přípustné, a co ne. A že jsou přípustné jenom takové kroky, které nepovedou k dezintegraci a propadu kvality práva, ale právě naopak. Sněmovna musí dostat jasná pravidla, kdy a jaké pozměňovací návrhy je vůbec možné podávat".

Senát měl na březnové schůzi pětačtyřicet bodů. V nich se ale schovávaly novely 249 zákonů. Bylo mezi nimi 32 norem, které senátoři měli novelizovat třikrát, "rekordmanem" byl občanský soudní řád, který během tří dnů čekalo 11 novelizací.

(Lidové noviny, www.lidovky.cz)