Srpen 2006

Volební zákon je na hraně ústavnosti

Erik Tabery, Silvie Blechová

S profesorem Jiřím Přibáněm o ústavě viditelné a neviditelné. Jiří Přibáň (1967) patří k předním českým právním teoretikům současnosti. Je profesorem právní filozofie a sociologie, zabývá se ústavním právem. V roce 1989 vystudoval Právnickou fakultu UK, kde v následujících letech přednášel. Od roku 2001 pracuje na plný úvazek na britské Cardiff Law School. V češtině vyšly například jeho knihy Sociologie práva (1996), Disidenti práva (2001), Právo a politika konverzace (2001), Jací můžeme být (2004). J. Přibáň je ženatý, po většinu roku žije ve Walesu.

I dva týdny po volbách se stále nechce věřit, že volby dopadly patem. Jak zabránit opakování takové situace?

Myslím, že se význam patu přeceňuje, protože se jedná o zcela ojedinělý výsledek. Je velmi pravděpodobné, že poměr 100:100 se v Poslanecké sněmovně nebude hned tak opakovat, takže není třeba se zaměstnávat možnými způsoby, jak mu do budoucna zamezit.

Neměl by být počet poslaneckých křesel lichý?

Nabízí se to jako technicky nejjednodušší řešení, ale tak získáte pro změnu sudý počet všech členů parlamentu, který může podobným způsobem komplikovat například volbu prezidenta. Problém nespočívá v sudých nebo lichých číslech, ale ve schopnosti politických stran vytvářet funkční koalice.

Přesto se už znovu rozpoutala debata o změně volebního zákona. Co by pomohlo?

Volební zákony se od roku 1990 dost podstatně změnily. Zatímco v prvních svobodných volbách jsme volili ryze poměrným způsobem, poslední volby probíhaly podle progresivního přerozdělování získaných hlasů na mandáty, čímž se do stávající poměrné volby vnesly výrazně většinové prvky.

Takže je náš systém protiústavní?

Řekněme, že dnešní volební zákon je tak na hraně ústavnosti, protože podle ústavy se do Poslanecké sněmovny volí poměrně, zatímco do Senátu podle většinového systému. Další posílení většinových prvků pro volby do Poslanecké sněmovny by Ústavní soud s největší pravděpodobností prohlásil za protiústavní podobně, jak to udělal už v roce 2001 s volebními změnami prosazovanými tehdejší ČSSD a ODS v rámci tzv. opoziční smlouvy. Myslím si, že na tom nemůže změnit nic ani ta skutečnost, že dnešní předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský dotyčné změny v oné době z titulu své tehdejší vládní funkce prosazoval.

A nedá se napadnout u Ústavního soudu už ten dnešní systém, který umožňuje, aby se např. v Libereckém kraji hlasovalo de facto ve většinovém a v Praze v poměrném systému? Zelení to chtějí udělat.

Napadnout se dá, ale na výsledku voleb to nic nezmění. Nechci se pouštět do prognóz, ale disproporčnost celého systému, kterou zelení napadají, kritizoval už nález Ústavního soudu, jímž se rušila volební novela z období tzv. opoziční smlouvy.

Často se hovoří o kvalitách většinového britského systému. Nedal by se přesadit systém z jedné země do jiné?

Takový postup se označuje jako „právní transplantát“. A velmi dobře víme, že s transplantáty bývají potíže, protože předem nelze jednoznačně určit, jak na ně bude tělo reagovat, a dokonce hrozí, že dojde k jeho zhroucení.

Jakou odhadujete reakci „těla“ v tomto případě?

Troufám si říci, že přijetí britského většinového systému, který mimochodem není zase tak starý a prověřený tradicí, jak se předpokládá, by v českých politických podmínkách vedlo jen k větší izolaci současných politických elit, neprůhlednosti jejich vládnutí a dalšímu nárůstu korupce. Většinový systém má některá vážná úskalí, například umožňuje sestavit vládu straně, která může mít výrazně menšinovou podporu mezi občany. A tak např. ve 20. letech minulého století britské vlády získávaly v celonárodním měřítku méně než 40 % všech hlasů, a přesto pohodlně sestavily většinovou vládu. Tento demokratický deficit v Británii ale vždy vyvažovaly ústavní konvence a principiální konsensus, který politické strany dodržují navzdory všeobecně konfrontačnímu politickému stylu.

Takže není možné, aby tam někdo zpochybnil politický systém nebo výsledky voleb?

V takových podmínkách není myslitelné, aby političtí rivalové zpochybňovali samotný proces svobodných voleb, jak to učinil český premiér v reakci na volební výsledek. Stejně tak je z druhé strany absolutně nepředstavitelné, aby tři dny před volbami mohl policejní či jakýkoli jiný úředník obvinit svou vládu z rozsáhlé korupce. České volby a aféry s nimi spojené jsou pro mne výmluvným důkazem, že zdejší politická ani ústavní kultura by britský jednokolový systém většinové volby nebyla schopna vstřebat.

Myslíte si, že šéf Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu Jan Kubice udělal chybu, když vystoupil se svou kritikou?

To nebyla jen chyba, ale velmi vážné porušení politické nestrannosti policie a veřejné správy vůbec. I kdyby vše, co pan Kubice řekl, byla pravda, takové informace přece nemohou úředníci sdělovat jen tak poslancům a médiím a ještě k tomu několik dní před volbami.

Není to spíš tak, že ve Velké Británii by se šéf policie nepokusil bránit vyšetřování elitního týmu, protože nitky vedou k vládě? Pak je Kubiceho čin zoufalý, ale pochopitelný.

Ta obvinění jsou nesmírně závažná, musí se důkladně prošetřit a na základě zjištění vyvodit politická a případně i trestní odpovědnost. Prorůstání stranických elit, státního úřednictva a policie s organizovaným zločinem je vždy smrtelným nebezpečím pro demokracii. Avšak čin pana Kubiceho se paradoxně blížil způsobům policejního státu, kde je možné, aby policie svými informacemi i smyšlenkami takto zasahovala do politiky.

Ale co obava, že po volbách by to vláda ČSSD mohla zamést pod koberec?

O motivech můžeme spekulovat, ale důsledky toho činu jsou velmi škodlivé. Taková zpráva měla přijít nejpozději před začátkem předvolební kampaně a pan Kubice, pokud neměl důvěru vůči premiérovi a vládě, ji kromě poslanců mohl coby státní úředník předat také přímo prezidentovi země nebo předsedovi Senátu jako druhému nejvyššímu ústavnímu činiteli ve státě. Takovou zprávu ale přece nelze předat v jakési polotovarové směsici faktů a fikcí poslancům, kteří v té době byli již pod vlivem vrcholící předvolební kampaně rozžhavení doběla.

Zrušil byste Senát?

Dnes vidíme, že se ústavní experiment s dvoukomorovým parlamentem příliš nepovedl. Na rozdíl od jiných si ale nemyslím, že by nepopulární Senát bylo nejlépe zrušit, protože rizika spojená s novým vyvážením a rozložením brzd a rovnováh pro jednokomorový parlamentní systém by byla v dnešní politické situaci příliš vysoká. Existující většinová volba je navíc tím nejlepším modelem, který se pro Senát zvolil. Podíváme-li se potom na volební zkušenosti ze sousedních zemí, jako jsou Německo nebo Maďarsko, které obě mají systém kombinované volby, zjistíme, že také tam mají problémy se sestavováním vládních koalic nebo s vládami opírajícími se jen o velmi těsnou většinu v parlamentu. Vzpomeňte si na minimální většinu Schröderovy koaliční vlády nebo na proces sestavování velké koalice vedené kancléřkou Merkelovou. Měli bychom se už zbavit naivní představy, podle které volební systém vyřeší problémy vládnutí v naší zemi. Jedná se o politický problém, který má zase jen politické řešení, a proto se ho nelze zbavit nějakým přepisováním volebního zákona nebo ústavy.

A jaké je to politické řešení? Je česká ústava špatně napsaná, tj. nepřipravená na podobné situace, jakou máme dnes?

Myslím, že ústava má své chyby jako kterýkoli jiný lidský výtvor a že se na ní podepsala doba a rychlost, s níž vznikala. Když se ale na celou věc podíváte z širšího hlediska a vezmete si například Británii, která dodnes nemá psanou ústavu, uvědomíte si, že nezáleží ani tolik na psaném dokumentu, ale mnohem více na těch, kdo ve státě vykonávají ústavní funkce.

Jenže se zdá, že přešlapujeme na místě. Někteří politici a analytici hovoří o krizi.

Dnešní situace nepředstavuje žádnou ústavní krizi, tedy zatím. Prezident pověřil předsedu vítězné politické strany koaličními jednáními s tím, že ho zamýšlí jmenovat předsedou vlády a oficiálně pověřit jejím sestavením. Tato vláda ale bude muset získat podporu Poslanecké sněmovny a dnes je jen ryzí spekulací, jestli se tento politický úkol předsedovi vítězné strany podaří splnit. Na to vám nedá odpověď žádná ústava a je dobře, že úlohu prezidenta v těchto povolebních jednáních se nepodařilo ústavně svázat. Například povinností jmenovat premiérem předsedu vítězné politické strany.

Což před pěti lety navrhoval Václav Klaus, když ještě působil v úřadu Václav Havel.

Sestavování vlády je velmi složitý politický proces, ve kterém prezident hraje klíčovou úlohu, a proto potřebuje také jistou vyjednávací volnost. Tato prezidentská pravomoc zcela spadá do naší středoevropské ústavní tradice a není třeba ji omezovat nebo jinak měnit.

Co nastane podle ústavy, když Mirek Topolánek nesestaví vládu?

Prezident bude v tomto případě postupovat znovu stejným způsobem a se stejně svobodnou volbou, koho za předsedu vlády jmenovat. Teprve ve třetím pokusu jmenuje premiéra na návrh předsedy Poslanecké sněmovny.

Jenže politici se zatím nemohou shodnout ani na obsazení funkcí ve sněmovně. Co když v době třetího pokusu ještě nebude znám šéf sněmovny?

Lze si jistě představit řadu více či méně spekulativních „krizových scénářů“. V jednom z nich by sněmovna nemusela být schopna ustavit své vedení a začít pracovat, takže by vláda jmenovaná prezidentem neměla koho žádat o vyslovení důvěry, nemohla by legitimně vládnout a celý systém ústavní moci by byl paralyzován, což je ale velmi nepravděpodobné.

Stejně tak by mohla nastat krize, kdyby vláda, která nezískala důvěru, činila zásadní ústavní rozhodnutí. Nebo pokud by se prezident rozhodl, že nerozpustí sněmovnu ani v případě, že nebude vyslovena důvěra vládě premiéra jmenovaného na návrh předsedy sněmovny. To vše jsou ovšem spekulace o případech, kdy by se nějaký ústavní činitel, politik nebo politická strana rozhodli zcela blokovat nejen ústavní ale i vůbec politický proces v zemi. V takové situaci vám nepomůže sebelepší ústavní pravidlo a ústava může být jakkoli zneužita. Z dějin víme například, že i prezidentské pravomoci, na jejichž základě mohl být Adolf Hitler jmenován kancléřem, měly původně posilovat ústavní a politickou stabilitu výmarské republiky.

Jak se tomu dá bránit?

Každý zákon včetně ústavy je zneužitelný. Tocqueville se podivoval už před dvěma staletími nad tím, že Spojené státy americké se nestaly despocií, přestože prezident má tak rozsáhlé ústavní pravomoci. Naproti tomu máte v dnešním světě nemálo despotických režimů, i když se podle ústavy má jednat o parlamentní demokracie. Ukazuje se, že ještě důležitější než text ústavy jsou ustálené konvence, obecné principy a kultura vystupování ústavních činitelů, to, čemu se někdy vzletně říká „neviditelná ústava“ a co brání politikům chovat se určitým způsobem, i když jim to zrovna nezakazuje zákon. Namísto právních zákazů potom stačí, že politik má „skrupule“, tj. že rozvažuje, zda jeho chování je správné a vhodné a zda není nemístné.

Říkáte: nejde o ústavu, ale o konkrétní chování politiků. Jak na tom z tohoto pohledu dnes jsme?

Nejsem vychovatel a nechci morálně hodnotit chování jednotlivých politiků. Je ale patrné, že česká ústavní a politická kultura nadbytkem skrupulí netrpí. To má zpětný vliv na českou ústavnost a občanskou kulturu vůbec.

Jsou podle vás zapotřebí změny v pravomocích prezidenta?

Ústavní pravomoci plně odpovídají tradiční roli prezidenta a není třeba je měnit. Na aktivistickém prezidentství Václava Klause se jasně ukazuje, že ústava poskytuje prezidentovi poměrně širokou škálu možností, jak zasahovat do všech tří pilířů ústavní moci, tj. do zákonodárného procesu, výkonné moci i soudnictví.

Neroste nám pomalu prezidentský systém?

Jsme sice svědky jasného vychýlení moci ve státě směrem k prezidentskému úřadu, ale neznamená to, že bychom prožívali nějaký tichý ústavní převrat. Nakonec i všechna prezidentská veta minulá vláda dokázala ve sněmovně přehlasovat. Jakákoli vláda vedená ODS bude tedy kromě jiného stát před problémem, jak zabránit tomu, aby se předseda vlády nestal jen dalším úředníkem prezidentské kanceláře. Ačkoli český prezident nemá na rozdíl od polského možnost konzultovat strategické politické otázky s členy kabinetu, může podle článku 64 ústavy vládu doslova úkolovat tím, že s ní bude projednávat její činnost a vyžadovat pravidelné zprávy o této činnosti. Bude-li prezident nadále tak aktivistický jako dosud, pro vládu se slabým mandátem nebude snadné vládnout.

Co když vznikne velká koalice? Kde jsou její rizika a výhody?

Taková koalice není nepravděpodobná, navzdory tomu, co jsme od představitelů ODS a ČSSD slyšeli. Dojde-li k ní, bude se opakovat situace z konce 90. let, kdy došlo ke všeobecnému znechucení politikou a růstu podpory KSČM.

Nebude velká koalice znamenat konec vyšetřování korupce?

To je asi její největší riziko. Kromě všech komplikací spojených s vládnutím obou politických stran zde hrozí, že namísto programově spřízněných koalic budou napříště vznikat zájmové koalice zkorumpovaných politických elit, které si stát pronajmou k soukromým účelům. To byl například důsledek koaliční vlády křesťanských a sociálních demokratů v Rakousku. Takový model nakonec vede jen k posilování extremismu, ať pravicového nebo levicového. Velká koalice by proto měla být jen dočasným řešením, které by zemi přivedlo k předčasným volbám.

Kdy by podle vás přišla chvíle pro předčasné volby?

V okamžiku, kdy by se ukázalo, že kromě velké koalice neexistuje možnost sestavit většinovou či menšinovou vládu s podporou většiny poslanců. Zbavme se již představy, že předčasné volby jsou projevem „pohrdání hlasy občanů“. Pokud nastane pat, je třeba s pomocí parlamentních voleb rozehrát novou hru, ze které by mohl vzejít politický vítěz schopný sestavit většinovou vládu nebo alespoň menšinovou vládu s většinovou podporou.

(Respekt, www.respekt.cz)