Zaří 2006

Benešovy dekrety aneb České a německé báje

Viktor Dobal

Otázka tzv. Benešových dekretů se s neochvějnou pravidelností vrací podobně jako příliv a odliv. Roli měsíční přitažlivosti zde přebírají sudetoněmecké sněmy, jednání o našich vztazích s Německem, v poslední době i s Rakouskem, ale často náhodné výroky málo informovaných politiků. Diskuse o tomto problému silně připomíná obehranou a poškozenou desku, která na jedné straně přehrává refrén: "Češi musí zrušit Benešovy dekrety!" a na druhé straně: "tento požadavek je naprosto, ale naprosto nepřijatelný!" Obávám se, že všechna silná slova a prohlášení jsou přinejmenším zbytečná, protože právě ty sporné dekrety jsou již dávno neúčinné a v drtivé většině také neplatné, chcete-li, zrušené.

Opomíjená historická fakta

Prezident republiky Edvard Beneš vydal v letech 1940 až 1945 celkem 142 dekretů. V exilovém Úředním věstníku československém jich vyšlo 44, z toho devět ústavních. Po návratu do vlasti jich bylo vydáno celkem 98, včetně šesti ústavních. Pravomoc prezidenta nahrazovat zákonodárnou moc v době nesvobody skončila dne 28. října 1945, kdy se ujalo této úlohy Prozatímní národní shromáždění. Frekventovaný požadavek zrušit také dekrety z roku 1946 je tudíž dosti nesrozumitelný.

Počet prezidentských dekretů, délka a povaha doby napovídají, že i jejich věcný obsah musel být nutně rozmanitý. Pokrývaly celou škálu života společnosti: právní řád, státní instituce, územně správní uspořádání, justici, ekonomické, měnové a daňové záležitosti, oblast kultury, školství apod. Prezidentovým dekretem byla například zřízena vysoká škola Akademie muzických umění, pobočka Karlovy univerzity v Plzni, Česká filharmonie, Výzkumný ústav pedagogický Jana Amose Komenského atd. Doufám, že na zrušení takovýchto dekretů nemůže mít nikdo vážný zájem. Obecné volání po zrušení Benešových dekretů činí proto rozumnou diskusi nemožnou a nemůže ani přispívat k vzájemnému porozumění.

Rozhodně není bez zajímavostí, že všechny znárodňovací dekrety jsou ze dne 24. října 1945, že sporný dekret č. 108/1945 Sb. o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy nese datum 25. října, a že v poslední den, 27. října, bylo vydáno celkem 23 dekretů, z toho jeden ústavní. Tato překotná zákonodárná iniciativa svědčí spíše o jakémsi generálním úklidu, případně o obavě, aby se některá rozhodnutí neprotahovala, než o snaze vyloučit z rozhodování zákonodárný sbor. Prozatímní národní shromáždění legalitu prezidentových dekretů totiž dne 28. března 1946 přijetím zákona č. 57 potvrdilo. Pochybovat o jejich právoplatnosti je tudíž stejně vtipné, jako pochybovat o právoplatnosti každého jiného zákona.

První prezidentův dekret nese datum 21. července 1940, tj. dne, kdy byla vládou Jejího veličenstva Spojeného království uznána prozatímní československá vláda. Tímto ústavním dekretem ustanovil prezident Státní radu jako poradní sbor prozatímního státního zřízení ČSR. Další exilové dekrety konstituovaly jakousi "malou ústavu", tj. právní základ státu v situaci, kdy jsou funkce ústavních institucí ochromeny nebo zcela vyřazeny. Platná ústava s možností okupace země cizí mocností vůbec nepočítala. Způsob, jakým se s tímto problémem vyrovnala exilová vláda a prezident Beneš, zasluhuje určitě zvláštní ocenění, už jen pro úzkostlivou snahu se co nejvíce držet platné ústavy. Úlohu zákonodárné moci převzala vláda, a tak prezidentské dekrety byly ve skutečnosti vládními dekrety. Většinou byly uvozeny větou: "K návrhu vlády a po slyšení Státní rady ustanovuji:" nebo "K návrhu vlády a po dohodě se Slovenskou národní radou ustanovuji:". Kdo nadává Benešovi za jeho dekrety, měl by spíše nadávat tehdejší vládě, přesněji vládám, případně členům Slovenské národní rady.

Přibližně 70 % prezidentských dekretů bylo zrušeno výslovnými ustanoveními v zákonech přijatých v době, kdy vedoucí silou ve společnosti i ve státě byl známý předvoj dělnické třídy. Dokonce, ve významném procentu, byly už dávno zrušeny i ty zákony, které je rušily. Je tudíž velmi obtížné porozumět argumentům českomoravských komunistů, kteří dneska v Benešových dekretech spatřují přímo právní základ našeho státu a záruku jeho kontinuity. Na druhé straně je však nesporné, že právě od prezidentových dekretů se odvinula cesta komunistů k moci, ony první prolomily osvědčené právní zásady, ony vedly k rozpoutání přízemních vášní, nespravedlnosti a lži. Také byly do značné míry dílem tehdejších komunistických pohlavárů, kteří si jejich prostřednictvím připravovali cestu k moci. Jeden citát za všechny: "To je nesmírně ostrá zbraň, kterou můžeme odseknout samé kořeny buržoazie", prohlásil Klement Gottwald v reakci na velký a malý retribuční dekret. Ostatně oba byly již za vlády komunistů zrušeny.

Odsun Němců a Maďarů

Řada politiků a novinářů se mylně domnívá, že prezidentovy dekrety upravovaly také transfery menšin. Odtud jejich volání po jejich nezrušitelnosti a apokalyptické vize, jak v důsledku takového zrušení se, zejména v oblasti bývalých Sudet, rozplyneme v německém moři. Takový dekret však nikdy neexistoval a ten, který k tomu má nejblíže, byl již dávno zrušen. Řeč bude o ústavním dekretu prezidenta republiky ze dne 2. srpna 1945 o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské, č. 33/1945 Sb.

Hned na začátku můžeme suše konstatovat, že tento dekret pozbyl své ústavní povahy přijetím ústavy v roce 1948 a rok nato byl zrušen zákonem č. 194/1949 Sb., který nově upravoval státní občanství. Příprava tohoto dekretu je však velmi poučná a mezi jiným ukazuje kvality právního myšlení úředníků tehdejšího ministerstva vnitra. Současným tvůrcům zákonů bych tyto materiály naordinoval jako povinnou četbu.

Předloha, kterou vládě a prezidentu republiky předložil ministr vnitra Juraj Slávik byla na hony vzdálená tomu, co vláda nakonec schválila. Kdyby byl přijat jeho návrh, určitě by se zabránilo mnoha excesům a nikdo z odsunutých by nemohl operovat otázkou kolektivní viny. Návrh totiž nepřihlížel k národnosti osob, které měly být zbaveny československého státního občanství, nýbrž velmi podrobně vyjmenovával, koho se to má věcně týkat. Byly to především osoby, které působily v zákonodárné, soudní a výkonné moci nepřátelského státu, vojáci z povolání ve službách německé armády, příslušníci politických stran působících v Německé říši, Maďarsku a ve Slovenské republice apod. Podle takovýchto kritérii bylo možné relativně objektivně posoudit, kdo aktivně působil na straně okupantské moci. Vágní kritéria, která se nakonec v dekretu prosadila umožňovala jakékoliv zneužití tohoto dekretu.

Juraj Slávik velmi vehementně protestoval proti návrhům, které nakonec zvítězily, a podle kterých bylo přesunuto důkazní břemeno o nevině na obžalovaného. Argumentoval, že to odporuje všeobecně přijatým zásadám moderního práva a že "v praxi by to vedlo k tomu, že chudí, málo školení občané by důkazů o nevině případně nedovedli sehnati, kdežto majetní a vlivní by si důkazy, třeba i falešné, opatřily. Tím by se stalo, že lidé nevinní by byli státního občanství zbaveni, kdežto viníci by případně trestu unikli". Jak prorocká slova a jak brzy na ně došlo. Celých 43 let jsme byli komunistickým režimem vhánění do role vinných a bylo na každém z nás, jak si důkazy své neviny obstará. Předem však bylo jasné, že takovým důkazem mohlo být pouze servilní podvolení se oficiální lži.

Návrh ministerstva vnitra se striktně držel zásady individuální odpovědnosti a všech mezinárodně uznávaných právních principů. Zákonodárství většiny států tehdy ještě umožňovalo, za určitých podmínek, zbavování občanství. Československo bylo spíše výjimkou. Platná ústava vylučovala dvojí občanství, zákon však s možností zbavit kohokoli občanství vůbec nepočítal. Jedním z argumentů pro přijetí tohoto zákona bylo vyplnění této legislativní "mezery".

Již během války se několik mezinárodních institucí zabývalo otázkami podmínek příměří se všemi možnými důsledky. Jejich závěry vycházely z faktu, že Německo používalo v pohraničí Říše německých menšin k rozkladu a rozbití sousedních států a jako předvoje svých invazních armád. Proto byl jednoznačný mezinárodní souhlas s porušením tradice domovského práva a v zájmu, aby se podobná situace v budoucnosti nemohla opakovat, doporučeno jejich vyhoštění do Německa. Mělo se však týkat osob, které se do okupovaných oblastí nastěhovaly po obsazení těchto území nepřítelem a těch, kteří svým jednáním podporovaly okupaci a tím porušily občanské povinnosti ke své zemi. To se stalo také základem Postupimských dohod a není pochyb o tom, že transfer Němců byl z hlediska mezinárodního práva legitimní. Tím se však dotčené státy nemusely řídit a pokud k transferu přikročily, měl se týkat konkrétních jednotlivců, měl být proveden podle jasného právního základu a povinností vlády a všech státních orgánů bylo chránit příslušníky této menšiny před násilím a slepou mstou. Mimochodem, odsun Maďarů nebyl nikdy mezinárodní komunitou schválen a byl tudíž z pohledu mezinárodního práva nelegální a nelegitimní. To byl nakonec důvod, proč bylo téměř padesát tisíc Maďarů přestěhováno do Čech.

Jablko sváru

Návod, které dekrety prezidenta republiky, a která jejich ustanovení jsou nejspornější, nám dávají naši bývalý i současní spoluobčané německé národnosti. Tak například pan Rudolf Dreithaler, který v restituční kauze dotáhl svůj spor až před plénum Ústavního soudu České republiky, požadoval zrušení pouhých čtyř dekretů. Kromě výše uvedeného dekretu o občanství to byl dekret č. 108/1945 Sb. o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy, dekret č. 5/1945 Sb. o neplatnosti některých majetkově právních jednání z doby nesvobody a o národní správě majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organizací a ústavů, a dekret č. 12/1945 Sb. o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa. Cítíte, jak už ty názvy jsou děsivé?

Ústavní soud se zabýval pouze návrhem na zrušení dekretu č. 108, s odvoláním na fakt, že ostatní dekrety se případu pana Dreithalera netýkají, a proto nemá ani právo podávat návrh na jejich zrušení. Tento dekret je však zajímavý také tím, že podobně jako dekretu o občanství, dokládá jednu obecnou tezi: předlohy vypracované vládou v Londýně se na hony liší od konečné podoby přijaté "vládou moskevskou". První příznaky tohoto posuvu se začínají projevovat od prezidentovy návštěvy Moskvy v roce 1943. Sám Beneš po návratu popřel své vlastní a předem vyslovené zásady. Koncem roku 1942 nebo začátkem 1943 totiž vyslovil názor, že "je zásadně vyloučeno, aby byl činěn rozdíl mezi Němci a Čechy… Nebude možno míti zvláštní ustanovení pro Němce a jiná pro Čechy. Nutno však uvážit, zda by nebylo vhodné přímo inkriminovati členství (či kval. členství) v Henleinově straně, SA, SS, Gestapu nebo dokonce i službu v německé armádě."

Původním záměrem dekretu č. 108 bylo zajištění veškerého nepřátelského majetku na území republiky Československé k účelům budoucího mezinárodního ujednání o tomto majetku. Dekret mluvil o "zajištění" a nikoliv o "konfiskaci", protože nechtěl být překážkou případné mezinárodní úpravě a budoucím mezinárodním závazkům republiky. V tomto návrhu se nevyskytuje ani jednou slovo "německý" nebo "maďarský". Rozhodnutí o návrhu bylo však, bohužel, ponecháno na dobu po osvobození republiky.

Po osvobození předložil ve stejné věci návrh komunistický ministr vnitra V. Nosek, a to v podobě pozměněné k nepoznání. Kromě prvků kolektivní viny a výše popsaného otočení důkazního břemene, se začíná naplno rozjíždět mohutné přerozdělování zkonfiskovaného majetku: přídělové řízení, přídělové komise, přídělové plány apod. Již žádný ohled na budoucí mezinárodní závazky republiky, žádné "zajišťování" nepřátelského majetku, ale rovnou konfiskace a přerozdělení.

Nepřehlédnutelný otisk pěsti předvoje dělnické třídy nesou také zbývající dva dekrety. V dekretu č. 5 se zřejmě poprvé prosadila formulace, která paušálně definovala osoby národnosti německé nebo maďarské jako osoby státně nespolehlivé. Byli to ti, kdo se při kterémkoli sčítání lidu od roku 1929 přihlásili k německé nebo maďarské národnosti nebo se stali členy národních skupin, útvarů, politických stran, sdružujících osoby německé nebo maďarské národnosti. Na tomto dekretu je dále zajímavé to, že nedošlo k dohodě se Slovenskou národní radou, a proto byl vydán bez už zmíněné doložky v uvozovací větě. Ministr. Dr. V. Šrobár to na jednání vlády vysvětloval tím, že na Slovensku se jedná o problém židovského majetku. Slováci údajně nechtěli, aby byl vrácen majetek také těm Židům, kteří se nehlásili ke slovenské národnosti. To už zcela začíná rozum stát! K dekretu však dodejme, že jeho první inspirací byl návrh Klementa Gottwalda v prosinci 1943 a zřejmě i poslední - on totiž navrhl Němce a Maďary přímo do názvu.

Na závěr jsme si nechali jeden z nejobludnějších výtvorů práva, dekret č. 12, jehož motivem bylo dokončení pozemkové reformy započaté v první republice. Jak známo, zde již naplno převládla protinacistická, protiněmecká a protimaďarská hlediska. Jestliže v předchozích dekretech se teoreticky z jejich působnosti vyjímaly osoby, které prokázaly, že s okupačním režimem nespolupracovaly, v tomto dekretu se z konfiskace vyjímaly už jen ty, které se aktivně zúčastnily boje za zachování celistvosti a osvobození republiky. A i o tom rozhodovaly rolnické komise příslušného národního výboru. Nepochybně byli i tací, ale i v tom nejzdravějším národě jsou vždy ve výrazné menšině lidé ochotni a schopni podstoupit všechna rizika spojená s aktivním bojem proti okupantům.

Jak se kácejí zákony

Pokusme se shrnout skutečnosti, které výslovně nebo nevýslovně vedly ke ztrátě účinnosti všech sporných dekretů. Jak již bylo řečeno, jejich drtivá většina byla zrušena již v dobách minulých. Některé z nich měly samy v sobě zrušovací ustanovení, omezující dobu své působnosti, např. tzv. velký a malý retribuční dekret.

Málokdo ví, že druhá největší vlna zásahů do tzv. Benešových dekretů nastala po listopadu 1989. Stalo se tak usneseními zákonodárných sborů, ve kterých zasedali především ti politici, kteří dneska vehementně prohlašují dekrety za nedotknutelné. Jmenujme alespoň některé z přijatých zákonů. Nechvalně známé a již zmíněné dekrety č. 12 a č. 108 byly přímo a zásadně modifikovány zákonem ČNR č. 243/1992 Sb. Dekret o opatřeních v oblasti filmu byl prakticky celý zrušen zákonem č. 273/1993 Sb. Téměř všechny znárodňovací dekrety byly změněny zákonem č. 92/1991 Sb. Zvláštní zmínku zasluhuje změna, kterou schválilo Federální shromáždění ČSFR v zákoně o soukromém podnikání občanů již 18. dubna 1990. Tento zákon výslovně ruší § 2 dekretu prezidenta republiky č. 100/1945 Sb. o znárodnění dolů a některých průmyslových podniků. Zrušené ustanovení se týkalo výjimek ze znárodnění, které samozřejmě nastupující komunistická vláda nerespektovala. Můžeme proto konstatovat, že smyslem jeho zrušení mohla být pouze opožděná legalizace nezákonného postup zmíněné vlády.

Jsou-li tzv. Benešovy dekrety integrální součástí našeho platné právního řádu, potom smrtelnou ránu pro téměř všechny znamenalo přijetí ústavního zákona, kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod, zákon č. 23/1991 Sb. V § 6 odstavec l se totiž výslovně a doslovně praví: "Zákony a jiné právní předpisy musí být uvedeny do souladu s Listinou základních práv a svobod nejpozději do 31. prosince 1991. Tímto dnem pozbývají účinnosti ustanovení, která s Listinou základních práv a svobod nejsou v souladu. Nesporně se to týká všech ustanovení dekretů, které mluví o Němcích a Maďarech, o ustanoveních, které vycházejí z presumpce viny, všech ustanovení majetkových, kdy proběhla konfiskace bez náhrady apod.

Druhou mocnou metlou na tzv. Benešovy dekrety, ale na zákony obecně, je zlaté pravidlo právní, podle kterého nový zákon ruší starý (lex posteriori derogat priori). Stará norma přitom zaniká i tehdy, když se ve slovním vyjádření nové normy rozšiřuje nebo zužuje původní určení povinnostních subjektů, skutkové podstaty nebo obsah povinností. Privatizační, restituční a další zákony takto zrušily minimálně všechny znárodňovací dekrety i zákony. I laik snadno nahlédne, že nemůže o stejném majetku současně platit příkaz "znárodňuje se zestátněním" a příkaz převodu tohoto majetku na soukromé osoby.

Nález Ústavního soudu z března 1995

Mluvíme-li o platnosti a účinnosti dekretů prezidenta republiky, nemůžeme opomenout skutečnost, že dne 8. března 1995 zamítl Ústavní soud České republiky návrh Rudolfa Dreithalera na zrušení dekretu prezidenta republiky č. 108/1945 Sb. Odůvodnění, kterým své rozhodnutí slovutný ústavní soud doplnil, je učebnicovou ukázkou rozpolcenosti myšlení, takový malý právní Jekyll a Hyde.

První polovina zdůvodnění, které dokládá legalitu a legitimitu Prozatímního státního zřízení Československé republiky, a tím i oprávněnost prezidenta vydávat dekrety, je brilantní ukázkou historických znalostí a právního myšlení, podle kterého lze vyučovat. Druhá část, která má obhájit soulad ustanovení tohoto dekretu s právními zásadami civilizovaného světa a s právy a svobodami občanů, je však typickou ukázkou známého Cimrmanova kroku stranou. Právně nepodložené filozofování nad odpovědností, vinou a sankcí se opírá o neskutečnou záměnu principu "kolektivní viny" za "kolektivní odpovědnost", aby se nakonec odmítlo podívat na dekret prismatem platné Listiny práv a svobod. Odvolává se přitom na to, že označuje předmětný dekret za normativní akt, který již splnil svůj účel a po dobu více než čtyř desetiletí již nezakládá právní vztahy, a nemá tedy již nadále konstitutivní charakter. Nejhorší však je, když zmíněné prisma odmítá s odůvodněním, že by takový postup zpochybnil právní jistoty jako základ současných demokratických právních systémů.

Je smutné hledět na takováto vyjádření právnické elity národa, která jakoby nevěděla, že právní účinky normy zůstávají i po jejím zániku a že správní úřady a soudy jsou povinny aplikovat starší normu i za platnosti normy nové, pokud vyslovuje povinnosti a práva podmíněna skutkovými podstatami, které spadají do účinnosti normy starší. Zrušením tohoto, ale i ostatních sporných dekretů by se vůbec, ale vůbec nic nestalo. Jednoduchým důkazem tohoto je výše zmíněný fakt, že jsou již minimálně od konce roku 1991 neúčinné.

Osobní názor na konec

Myslím, že dozrál čas začít věcnou, vášní a emocí prostou debatu kolem klíčového moment našich novodobých dějin, který ovlivnil život každého bývalého občana předmichovského Československa a všech jejich potomků. Jedině pravdivé vyrovnání se s minulostí nás zbavuje nebezpečí, že ji znovu prožijeme. Mnoho poučení si lze z historie dekretů vzít a bylo by prospěšné, kdyby tak obě strany sporu učinily.

Naši bývalý spoluobčané, kteří vyčítají, a právem, že vůči nim byl uplatněn právně neudržitelný přístup založený na kolektivní vinně, se nyní domáhají jakési kolektivní spravedlnosti. Vina i spravedlnost se mohou vztahovat pouze k jednotlivci, k jeho konkrétnímu jednání nebo osudu, do kterého jej uvrhlo nespravedlivé jednání jiných. Proto by bylo nesporně věrohodnější, aby se každý ve svém konkrétním případě domáhal individuálního přístupu. Žádné kolektivní právo na vlast nemůže být akceptováno už jen proto, že historická událost jejich transferu nebyla pouze výmyslem a úmyslem legitimních představitelů československého státu, ale obecným mezinárodním řešením po válce. To vycházelo z nevyvratitelné zkušenosti, že německé menšiny na území okupovaných států se masivně podílely na podpoře Hitlerova režimu od samotného počátku.

Česká strana by měla umožnit těm jedincům, kteří právo na vlast berou opravdu vážně, aby se sem mohli vrátit. Kultivované, vzdělané lidi, kteří mají vztah ke svému původnímu domovu by přeci mohl odmítat jen neodpovědný politik. Obavy z masového návratu našich bývalých spoluobčanů jsou zřejmě zcela liché. Vždyť ti, kteří se sem opravdu vrátit chtěli, již mnoho let mezi námi a s námi žijí.