Únor 2007

Vláda většiny musí být korigována vládou práva

Alexandr Kramer

Rozhovor s bývalým soudcem Ústavního soudu ČR. (Interview je natolik důležité, že je přetiskujeme z Práva, bývalého Rudého práva.)

Pane profesore, rok končí a my nejenže stále nemáme plnohodnotnou vládu, ale možná nás dokonce čeká ústavní krize, protože prezident se zdráhá jmenovat kabinet, který mu navrhl premiér. Jak vy čtete tu příslušnou pasáž ústavy, na jejímž vzniku jste se podílel - musí Václav Klaus tu vládu jmenovat?

Samozřejmě musí. V té ústavě je to napsáno naprosto jednoznačně a je to ustanovení, které patří k tzv. přísnému právu, čili mezi kategorické normy, které na rozdíl od norem dispozitivních musí být dodrženy doslova a nelze se od nich odchýlit. A je tam ještě jeden důležitý moment. Ústava sice v Hlavě první v článku 2 říká, že „každý občan může činit, co není zákonem zakázáno“; předtím je tam ale jiná důležitá věta: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ Prezident je státní orgán, čili musí postupovat podle zákona a jenom způsobem, který stanovil zákon.

Takže v tomto případě je de facto jen jakýmsi premiérovým tlampačem, který oznámí jeho rozhodnutí?

Řekněme, že v tomto partikulárním punktu funguje jen jako notář. V některých zemích jsou prezidenti úplnými notáři a nemají vůbec žádný prostor k rozhodování. Například v Německu.

U nás tedy prezidentova „hvězdná chvíle“ končí okamžikem, kdy jmenuje premiéra?

Ano, toto je jedna z jeho nejsilnějších pravomocí, protože má naprostou volnost v tom, koho si vybere. Samozřejmě jsou tu také ústavní zvyklosti, takže to zpravidla bývá vůdce vítězné politické strany.

A když ten nezíská ve Sněmovně důvěru? Neměl by pak přijít na řadu vůdce strany, která skončila ve volbách druhá?

Ústava nic takového neříká. Neříká dokonce nic ani o tom, že první pokus musí dostat vítěz voleb. Neříkala to ani ústava první Československé republiky - naštěstí, protože kdyby to říkala, musel by být ve třicátých letech jmenován premiérem Konrád Henlein. My jsme tu prvorepublikovou ústavu vylepšili ještě o tzv. kancléřský princip, to je ten třetí pokus, kdy premiéra vygeneruje Poslanecká sněmovna. Převzali jsme ho z německé ústavy z roku 1949 a já osobně ho považuji za jeden z nejlepších vynálezů konstitucionalistiky. U nás bohužel existuje jen na papíře, v praxi k jeho uplatnění ještě nedošlo, protože je tu velmi silná tradice dohadování. Ta tradice pochází z neblahé politické kultury tzv. pětky a znamená, že se sejdou předsedové stran, položí na stůl karty a rozdají si mariáš.

Když Václav Klaus i napodruhé jmenoval premiérem Mirka Topolánka, dal najevo, že nechce, aby mu přinesl vládu, která se bude opírat o jednoho nebo dva přeběhlíky. Teď prostě na té podmínce trvá - je to špatné?

Ano, je, protože za prvé, prezident sice může premiérem jmenovat, koho chce, ale když už ho jmenuje, tak mu nemá co přikazovat, jakou vládu má sestavit. To už jsme si vyjasnili. Za druhé je to špatné proto, že prezident by se měl úzkostlivě držet neutrální terminologie. Když někoho nazvu přeběhlíkem, tak se tím vlastně stavím proti tomu, aby v politických stranách byli disidenti, lidé s odlišným názorem, než má většina. A přikláním se k pojetí politické strany jako sevřeného bojového šiku. Naše ústava ale vychází z toho, že poslanci jsou naprosto svobodní a že jsou povinni řídit se svým vědomím a svědomím. Nepřipadá vám, pane redaktore, divné očekávat, že ve skupině čítající víc než 70 lidí se nenajde nikdo, kdo by měl na tu či onu věc jiný názor než ostatní? A je fér předem diskvalifikovat člověka s odlišným názorem tím, že ho nazvu přeběhlíkem? Mně se to slovo vůbec nelíbí a musím říci, že i vám, novinářům, mám za zlé, že jste ho od politiků okamžitě převzali.

Co říkáte námitce, že poslanec, který opustí svůj stranický klub, se dopouští podvodu na voličích? Ti ho přece zvolili jako kandidáta určité strany. Nebylo by správné zavést zase vázané mandáty, jako to bylo za první republiky, aby odchod z klubu znamenal automaticky i ztrátu poslaneckého křesla?

Ne, podle mne by to správné nebylo a domnívám se, že i za té první republiky to bylo neústavní. Pane redaktore, celý systém zastupitelské demokracie přece spoléhá na vnitřní demokracii uvnitř politických stran, na to, že v nich funguje pluralita názorů! V britské Konzervativní straně je velmi silné proevropské křídlo, ačkoli většina té strany je protievropská. Vy si myslíte, že by se svých mandátů měli vzdát třeba ti soc. dem. poslanci, kterým se nelíbil ten „slavný“ povolební projev předsedy ČSSD?

To jistě ne, ale myslím si, že při hlasování o klíčových politických záležitostech, jako je důvěra vládě, rozpočet a podobně, by ta strana měla táhnout za jeden provaz. Od toho je to politická strana, ne?

Ne, v tom s vámi rozhodně nesouhlasím. To, co popisujete, je nedemokratická politická strana! Jsou organizace, v nichž je poslušnost nezbytná, mají-li být efektivní: armáda, policie, tajné služby... A taky zločinecké mafie. Ale politická strana, ve které funguje tento typ absolutní disciplíny, je pro demokracii nebezpečná. Jistěže: politické strany sdružují lidi, kteří mají v zásadě stejný názor na uspořádání společnosti. Ale to přece ještě neznamená, že když jsem pro využívání nukleární energie, tak nemohu být ve Straně zelených. Nebo že když si myslím, že vysokoškolské vzdělání je investicí do vlastní budoucnosti, a proto by se za něj mělo platit, nemohu být sociální demokrat. Řeknu to ještě jinak. Slovo politika má dva významy. V jednom významu znamená uskutečňování konkrétních programů - ekonomických, sociálních, zdravotních, kulturních, vzdělávacích, bezpečnostních a tak dále. Ve druhém významu to je boj o moc. U nás ji politikové chápou už jen v tom druhém významu, a to já osobně považuji za největší krizi naší politiky.

Pojďme dál. Došlo podle vás v průběhu těch posledních šesti povolebních měsíců k více kolizím mezi politikou a ústavou?

Jistě, byla jich tam celá řada, za všechny se zmíním o jedné, které říkám zavlčkování. Politické strany se dohodly, že zvolí novým předsedou Poslanecké sněmovny pana Vlčka pod podmínkou, že v okamžiku, kdy by měl vykonat svou ústavní povinnost v procesu sestavování vlády, rezignuje. A on to veřejně slíbil. Čili přijal ústavní funkci a zároveň se zavázal, že ji nebude vykonávat! A drtivá většina poslanců to odkývla.

Byla tím ústava porušena... a vyplývá z toho tedy, že ta volba je neplatná a že pan Vlček ve skutečnosti není řádným předsedou Sněmovny?

Ne, nevyplývá. Ale samozřejmě to jde proti duchu té ústavy, je to její obcházení a je to projev velice nízké právní kultury.

Co si myslíte o těch různých nápadech, jak co nejrychleji dojít k předčasným volbám?

Tady souhlasím s těmi, kteří říkají, že obtížná rozpustitelnost Poslanecké sněmovny je slabinou naší ústavy. Když se ta ústava psala, měli všichni velký strach z toho, aby ta naše soustava nebyla příliš nestabilní, hodně se mluvilo o příkladech poválečné Itálie a Francie. Já si myslím, že jsme do toho mechanismu přechodu moci měli víc zapojit Senát, když už jsme ho vytvořili. Protože jedním z hlavních důvodů pro existenci Senátu je jeho překlenovací, přemosťovací funkce.

Mluvíte o přechodu moci po volbách?

Ano, hladký průběh toho přechodu je nejdůležitějším problémem každého demokratického státu, a já bych proto v tomhle punktu byl dokonce pro změnu ústavy, i když jinak jsem vůči těm změnám velice zdrženlivý. Ale to snadnější rozpuštění Sněmovny bych umožnil.

Jak?

Například ve smyslu toho senátního návrhu, umožňujícího, aby se Poslanecká sněmovna rozpustila sama.

Neukázalo se, že by to chtělo i některé další změny - například že by v ústavě měla být stanovena lhůta, v níž prezident musí jmenovat premiéra? A taky časový limit pro toho premiéra, dokdy po svém jmenování musí prezidentovi svou vládu představit?

S tím prvním bych souhlasil - na jmenování premiéra bych prezidentovi dal taky měsíc, stejně jako má vláda po svém jmenování měsíc na to, aby předstoupila před poslance. Se lhůtami je ovšem potíž, protože lhůta má smysl jen tehdy, když je vymahatelná sankcí. A sankce v ústavě jsou velmi nebezpečná věc. Jak potrestáte prezidenta, když tu lhůtu překročí, třeba jen o den nebo dva? Každá norma musí mít nějakou sankci a ta soustava sankcí musí někde končit, jenže narážíme na starý filozofický problém: Kdo hlídá hlídače? Kdo soudí soudce? Kdo trestá ty, kteří jsou v té hierarchii úplně nahoře?

Předpokládám, že na to máte odpověď.

Mám, ale nevím, jestli se vám bude líbit. Jestli vrcholná politická reprezentace nedodržuje mravní obsah a smysl ústavy, tak se, vážený pane redaktore, můžeme s demokracií rozloučit. Protože tohle nám žádný normativní systém nezmákne!

Vy o právní kultuře našich politiků zřejmě nemáte valné mínění...

Víte, mě nejvíc mrzí, že do jejich vědomí - ale ani do vědomí veřejnosti - zatím vůbec nepronikl princip konstitucionalismu. Tedy princip, že vládnout nemají lidé, ale právo. Dovolte mi krátký historický exkurs - snad jím vaše čtenáře příliš neunavím. V moderní teorii práva se postupně vyvinuly tři doktríny. První se říká legalismus a vznikla za francouzské revoluce jako reakce na zvůli soudnictví, které bylo prodlouženou rukou absolutního monarchy. Francouzi si tehdy řekli: zvolíme si Konvent, který bude zdrojem veškerého práva, a soudci pak budou pouhými ústy zákonodárců; teď, mimochodem, cituju Montesquieua. Dalším stupněm je doktrína právního státu, která je německé provenience. Ta říká, že všechny státní a vládní orgány jsou vázány právem - že musejí jednat pouze podle práva a nesmějí dělat nic, co jim zákon nepovoluje. Posledním stupněm v tom vývoji je doktrína vlády práva, kterou nejpregnantněji vyjadřuje nápis nad vchodem harvardské knihovny: Non sub hominem, sed sub legem... Přeloženo do češtiny: Nikoli pod člověkem, ale pod právem chceme žíti. Na této doktríně je založen moderní konstitucionalismus, který vyžaduje zafixování základních principů uspořádání státu v jednom dokumentu - ústavě. Kámen úrazu je v tom, pane redaktore, že většina lidí u nás principy konstitucionalismu nezná. A většina těch, kteří je znají, s nimi nesouhlasí.

Tomu se lze těžko divit, když říkáte, že podle něj vládnout nemají lidé. Přitom i americká ústava začíná slovy My, lid Spojených států, a v naší ústavě stojí, že Lid je zdrojem veškeré státní moci. Jak se to má se vztahem konstitucionalismu a parlamentní demokracie, nejdou ty dva koncepty trochu proti sobě?

To je výborná otázka. Do určité míry samozřejmě proti sobě jdou. Demokracie v nejužším smyslu toho slova je vláda většiny, a ta je velmi nedokonalá. Tohle dobře věděli otcové americké ústavy. James Madison ve svých Listech federalistů dokonce roztřídil situace, kdy se ta většina mýlí: když trpí předsudky, například proti nějaké etnické menšině, když ji ovládne nějaký demagog, když je rozvášněná nějakou událostí... A tak dále. Tyhle slabiny parlamentarismu jsou známé a musí být korigovány vládou psaných principů. Demokracie vyššího typu je ta, která funguje v symbióze s konstitucionalismem; mimo jiné i proto, že je mnohem stabilnější než primitivní demokracie, která je jen tou vládou většiny. Většina si může zvolit za prezidenta třeba Lukašenka.

Jako si kdysi v Německu zvolila za kancléře Hitlera?

V moderní době prakticky všechny diktátory vynesla k moci referenda. Proto se bojím přímé demokracie.

Co tedy říkáte oznámení ODS, zelených a lidovců, že se zasadí o přímou volbu prezidenta? A že tentokrát by to mohlo projít, protože i sociální demokraté a komunisté to mají ve svých programech?

Nelíbí se mi to, nesouhlasím s tím. Všechny ty řeči o tom, jak je třeba jít blíž k lidem a pak bude všechno skvělé, považuji za hloupé fráze, nebo v lepším případě za omyl; vývoj jde naopak k tomu, že „hlas lidu“ je u nás stále více manipulován médii, různými zájmovými skupinami, všemožnými skrytými přesvědčovateli, a hlavně penězi. Vyhrává ten, kdo má nejvíc billboardů, kdo se nejčastěji objevuje na obrazovkách, kdo má nejvíc prostoru v novinách, kdo uspořádá nejvíc volebních show... Nemluvě o tom, že přímá volba prezidenta by znamenala výrazné posílení jeho moci, vlastně by tu vznikl jakýsi poloprezidentský systém.

Proč si to myslíte? Protože by ten prezident měl větší legitimitu, a té by musely odpovídat i jeho větší pravomoci?

Já si dokonce myslím, že by to byl takový zásah do toho systému, že by bylo nutné rekonstruovat celou ústavu.

Ještě jednou: proč? Kdybychom mu ty pravomoci nerozšířili...

Tak si to pojďme představit. Ve volbách zvítězí silná strana, která bude mít navíc ještě prezidenta zvoleného v přímé volbě. Je iluze myslet si, že v přímé volbě může být zvolen prezidentem někdo, kdo nebude mít za zadkem tenhle vehikl, partaj, která ho na ten Hrad donese. Takže oni vyhrají oboje ty volby a prezident jmenuje dvojku v té partaji premiérem. Ten pak jmenuje trojku až čtrnáctku v té partajní hierarchii ministry, a pak ten prezident jmenuje předsedu a místopředsedu Nejvyššího soudu a dalších patnáct nominuje do Ústavního soudu. Pak...

Zadržte, pane profesore - copak to skoro tak není už teď?

No, zatím tam ještě nejsme, že by si mohl najmenovat svého podržtašku za předsedu Nejvyššího soudu a dalšího za místopředsedu, ale ta situace nám hrozí, protože to v podstatě prosazuje: aby každý další prezident mohl odvolat dosavadního předsedu a jmenovat nového, bez jakéhokoli schválení nějakým dalším orgánem, a teď už dokonce dva místopředsedy, jednoho si přidal... To je, pane redaktore, indická Kongresová strana, která nastupuje v tomto státě na 90 let! Navenek to bude mít demokratický nátěr, všechno to bude nablýskané - a přitom to bude vláda jedné strany! Já se tomuhle budu bránit, dokud budu mít jazyk v hubě!

Moje poslední otázka, pane profesore, poněkud vybočuje z hlavní linie našeho rozhovoru. Ale protože ji už dva měsíce pokládám každému partnerovi, položím ji i vám. Co si myslíte o „činu“, který vynesl vsetínského starostu Jiřího Čunka do pozice nového lídra KDU-ČSL - o tom, jak si ve svém městě poradil s „nepřizpůsobivými Romy“?

Jako „humanrightistovi“ - jak náš pan prezident říká obhájcům lidských práv - se mi to moc nelíbí, připadá mi, že pan Čunek v tom Vsetíně zvolil až příliš jednoduché řešení složitého problému. Navíc se teď, když se z něj stala takříkajíc figura celostátního významu, obávám, aby nepodlehl sebestřednému uspokojení z té převážně příznivé odezvy, jíž se mu dostalo, a aby se - i hlasy svých kritiků! - nedal dotlačit do role jakéhosi českého Haidera či Le Pena. V tom případě by ta vsetínská kauza byla signálem velmi nebezpečného vývoje, ale doufám, že jím není. Na druhé straně, pane redaktore, je třeba vidět i právní stránku té věci... a ani z morálního hlediska to není tak úplně jednoznačné. Teď mám na mysli to, že ti lidé, které pan Čunek vystěhoval, dlouho neplatili své dluhy.

Dávalo mu to právo, aby je pod hrozbou vyhození na dlažbu a odebrání dětí přiměl podepsat kupní smlouvy na „nemovitosti“, které vůbec neviděli? Jsou takové smlouvy regulérní?

Já o těch konkrétních okolnostech vím jen to, co jsem se dozvěděl z médií... Obecně samozřejmě platí, že smlouva podepsaná pod nátlakem je neplatná. Ale myslím si, že je třeba hledat jádro toho konfliktu. To jádro je evidentně v tom, že stát tady úplně ztroskotal ve své sociální politice. Vyčlenila se tu skupina lidí - a teď nemluvím jen o Romech! - u nichž se přijímá jako samozřejmost, že na rozdíl od ostatních občanů neplatí činži. To přece nejde. Lidem, kteří na tu činži nemají, musí stát pomáhat jinak, musí jim pomáhat tu situaci řešit! Ve světě se tomu říká sociální politika bydlení; u nás v de facto sociálních bytech - tří, čtyř i vícepokojových, s regulovaným, čili velice nízkým nájemným - bydlí vládní úředníci a poslanci! My jsme se konečně velice váhavě pustili do deregulace nájemného, pane redaktore, přičemž tu koncepci, podle níž se jede, vypracoval bývalý ministr pro místní rozvoj Radko Martínek. Tedy sociální demokrat. Co říkáte tomu, že tam vůbec neřeší sociálně ochrannou síť pro ty, které ta deregulace skutečně tvrdě zasáhne?! Tohle nemůžete s lidmi dělat, v žádném státě se to nestalo, skoro všude mají například kategorie lidí, kteří nesmějí být nuceni k přestěhování. Popadnete staré lidi, násilím je přestěhujete, a oni umřou. Nebo jich pár spáchá sebevraždu a bude po reformě! Proč pořád musíme ve všem lítat ode zdi ke zdi? Pro podnikatele, kteří neplatili své dluhy, jsme si nejprve vymysleli hezký eufemismus, ti chudáci se prostě ocitli v druhotné platební neschopnosti. A ten jejich argument - nemohu platit, protože jiní neplatí mně -jsme přijímali tak dlouho, dokud se hospodářský život téměř nezastavil. Teď se to zase otočilo a málem se vracíme k vězení pro dlužníky, jako ve středověku. Co to je, pane redaktore? Podle mne je to nevzdělanost, nekulturnost, právní úpadek.

(Právo)