Březen 2007

Německo nechce být největší slon

Anneke Hudalla

S Andreasem Maurerem o stavu Unie, národních státech a parlamentu. Andreas Maurer se narodil roku 1965 v Koblenci. Vystudoval politologii, evropské právo, sociologii a sociální psychologii ve Frankfurtu nad Mohanem a v Bruggách. Je autorem četných vědeckých prací na téma evropských institucí, byl poradcem na mezivládních konferencích, které vypracovaly smlouvy z Amsterodamu a Evropskou ústavu. Od roku 2003 vede pracovní skupinu EU v berlínské Nadaci věda a politika, což je nejdůležitější německý think tank pro zahraniční politiku. Andreas Maurer je ženatý a má dvě děti.

Už delší dobu nás média a občas i politici přesvědčují o tom, že Evropská unie je v krizi: ústava neprošla, směrnice se schvalují strašně pomalu, Unie se neshodne na společné energetické politice. Má to všechno nějaký společný důvod?

Existují tři základní problémy, které ovlivňují fungování celé Unie. Tak za prvé: pravidla rozhodování byla nastavena pro šest až devět států. Už dřív bylo složité dospět ke společným rozhodnutím, teď je to ještě těžší. Není to ale vina nových členských států. Ty se v Radě ministrů chovají velmi konstruktivně a tvrdit, že brání účinnému rozhodování, je hloupost. Naopak: jsou to spíš větší státy, které využívají rozšíření EU k tomu, aby vystupovaly konfrontačně. Dnes jsou to především Německo a Velká Británie, kdo rozhodnutí častěji než dřív blokuje.

Čím to je?

Souvisí to s druhou společnou příčinou problémů EU: členské státy si čím dál víc uvědomují, že jim Unie zužuje prostor pro samostatné rozhodování. V roce 1986 všichni podepsali smlouvu o vnitřním trhu, ale až nyní pociťují, co vlastně znamená – omezuje jednání národních ministerstev. Zhruba 80 % všech „národních“ zákonů není nic jiného než aplikace evropských pravidel. To můžeme vnímat pozitivně, jako důkaz síly Evropy. Ale také negativně, protože se právě tady ukazuje, jak malý vliv dnes má národní politika. Když se na to podíváte očima národního ministra, je jasné, proč politici rádi říkají, že „Evropa má příliš velké kompetence“, nebo nadávají na „bruselskou byrokracii“ a na „bruselské úředníky“, kteří údajně nemají jinou radost než obtěžovat členské státy stále novými a novými pravidly. Mimochodem: od poloviny 90. let proud pravidel z Bruselu klesá.

A ten třetí kardinální problém?

Týká se Evropské komise, která jako by se poslední roky rozpadala. Ještě nedávno se prezentovala jako celek a všichni komisaři se hlásili ke společným rozhodnutím, i když třeba osobně byli proti. Dnes se často stává, že den po jednání vystupují v médiích se svým odlišným míněním. V důsledku toho se z komise stává roztříštěná instituce, kterou jednotlivé členské státy snadno využívají. I tady je dobré zdůraznit, že tu nejsou na vině komisaři z nových členských zemí. Naopak – chtějí ukázat, že jsou skuteční Evropané.

Jak to ukazují?

Například polská komisařka Danuta Hübnerová by snadno mohla zvednout polsko-ruský spor kolem obchodu s masem na úroveň komise. Neudělala to. Někdo může říci, že nehájila polské zájmy. Ale to není jejím úkolem. Význam komise v průběhu posledních padesáti let spočíval v jejím zvláštním charakteru: neplnila funkci vlády, neměla se zabývat správou, ale dělala prostředníka mezi ostatními politickými institucemi. Špatné je, že dnes čím dál tím víc ztrácí svou legitimitu.

Jakou roli v tom hrají postoje vlád v Praze a Varšavě, které zcela otevřeně zdůrazňují „národní zájmy“?

Zdůrazňování role národních států začalo už před vstupem Čechů a Poláků do EU. Často se na ně všechno svádí – ale podle mého ten problém nezavinili, nanejvýš ho posilují. Danuta Hübnerová a Vladimír Špidla patří k těm komisařům, kteří svůj politický domov vidí v Bruselu a hájí evropské zájmy.

Takže by dnes asi Václav Klaus a Mirek Topolánek těžko volili Špidlu na post komisaře.

Ale ani dnes by tam nemohli poslat zapřisáhlého euroskeptika, to by Evropský parlament, který musí s komisaři souhlasit, nikdy nedovolil. Podle mého Česká republika a Polsko spíš reagují na to, co v EU pozorují: totiž skupinu větších států jako SRN, Itálie a Španělsko, které sice tvrdí, že chtějí evropskou integraci zachránit, ale současně se v běžné politice snaží konkrétním integračním krokům zabránit. Jako v tyto dny paní Merkelová, která odmítla iniciativu Evropské komise na snížení emisí z aut, aby chránila německý automobilový průmysl. Tady nejde o nic jiného než o čistě německé hospodářské zájmy. A tak není divu, že státy jako Česká republika a Polsko reagují svým způsobem na politiku, která podle nich sleduje německou dominanci.

Hodně českých politiků si myslí, že evropská ústava je zbytečná, protože prý EU funguje i bez ústavy, na základě Smlouvy z Nice. Nemají nakonec pravdu?

Takový názor může zastávat člověk, který vidí jen čistě formální aspekty fungování Unie. Samozřejmě: Rada ministrů pravidelně zasedá, o něčem rozhoduje a tak dále. Stačí se ale podívat za kulisy. Na běžném zasedání rady se dnes setkává více než dvě stě osob. Ti lidé se osobně už neznají, dokonce ani ministři neznají navzájem svá jména, komunikují přes obrazovky. A tak může klidně dojít k trapasu, který se povedl zástupcům Velké Británie, když předsedala Unii: omylem důvěrně jednali s někým jiným, než měli a chtěli. Rozhodování v Radě ministrů úplně neprobíhá podle jednoduchých pravidel většiny a menšiny, vždycky se tam snaží dojít k co největší shodě, a když se hledání plného konsenzu příliš zkomplikuje, jako je tomu teď, udělá se daleko míň práce, než by bylo zapotřebí. Totéž vlastně platí i pro Evropskou komisi. Tvrdit, že Unie může fungovat i na základě Smlouvy z Nice, je nesmysl. V Radě ministrů čeká více než třicet rozhodnutí, o kterých nelze hlasovat, protože si vyžadují jednomyslnost – a této jednomyslnosti nelze dosáhnout.

Evropská ústava počítá s tím, že při rozhodování už nebude stačit jen většina hlasů v radě, ministři budou muset reprezentovat většinu obyvatel EU. Sám jste řekl, že Německo není zrovna důvěryhodným příkladem evropské integrace, protože často sleduje čistě národní zájmy. Proč by tedy Češi měli souhlasit s takovým systémem hlasování?

Nerozumím tomu, proč se čeští politici vůbec dvojitou hlasovací většinou zabývají. Pro menší státy se totiž nic moc nezmění. Už dneska platí, že pokud chce malý stát rozhodnutí zablokovat – a o to tady jde – musí si hledat hodně spojenců. A možnost budovat přechodné koalice a blokovat by zůstala i podle nové ústavy. Skutečný rozdíl přinese dvojitá hlasovací většina jen v poměru mezi velkými státy, jako jsou Německo, Francie a Velká Británie, tam by Německo získalo větší váhu. Za druhé se mění poměr mezi velkými a středními státy, jako jsou Polsko a Španělsko. Není proto náhodou, že zrovna Polsko proti zavedení dvojité hlasovací většiny protestovalo nejvíce. Většina malých států proti dvojitému hlasování nic nemá. Z jejich pohledu jsou mnohem problematičtější jiné novinky, se kterými ústava počítá.

Co třeba?

Například by se zrušilo „rotující předsednictví“, ústava by zavedla stálého prezidenta, voleného na dva a půl roku. Počítá se také s tím, že Evropská komise by měla maximálně patnáct členů. Tam samozřejmě nastane otázka, jak země, která nemá „svého“ komisaře, může ovlivnit směr vývoje. To jsou věci, proti nimž bych protestoval, kdybych byl českým politikem.

Předsedat EU představuje velkou zátěž a odpovědnost. Navíc předsedající země nemůže účinně hájit vlastní zájmy. Neměly by menší země být rády, když se zbaví takového břemene?

Samozřejmě, že to je pro menší státy velká zátěž, na druhou stranu mají tu výhodu, že se jejich úředníci znají a nemusí se pořád koordinovat. V Německu dnes máme osm tisíc úředníků, kteří se nezabývají ničím jiným než EU, a každý z nich má na všechno svůj názor. Často slyšíme, že menší země nemají na tu funkci potřebné kapacity, ale empirický důkaz neexistuje: poslední předsednictví Lucemburska bylo úspěšné, zatímco poslední francouzské předsednictví, kterému vděčíme za Smlouvu z Nice, bylo velká katastrofa.

Čeho by se podle vás měli Češi během svého předsednictví vyvarovat?

Neměli by chtít využít předsednictví k prosazování vlastních zájmů. Tuto možnost předsedající země do určitě míry má, protože stanovuje jednací agendu. A když máte k určitému tématu velmi jasný vlastní postoj, je lépe toto téma posunout do agendy příštího předsednictví. Německo například nechce, aby se už nyní mluvilo o legální migraci, protože Berlín je spíš odpůrcem společného řešení této otázky. Bylo by složité splnit roli předsedy a zároveň hájit vlastní zájem. Tak ať to udělají Portugalci, kteří přijdou do čela EU po nás.

Co říkáte požadavku místopředsedy vlády Alexandra Vondry, aby se v ústavě jasně definovaly kompetence Bruselu? Zdá se to být logické.

Tou otázkou se konference, která připravovala ústavu, zabývala přes tři měsíce. A všichni se mohli přesvědčit, jak je složité jasně definovat: tohle přísluší EU, tohle má dělat stát, tohle region a tohle obec. Představa, že můžete jako s břitvou vymezit jednotlivé kompetence, udělat nějaký seznam, je naivní, v globalizovaném světě není politika tak strnulá. Představme si, že by už dnes platila evropská ústava. Pak bychom například zjistili, že s problémem energetické politiky nemůže Unie nic dělat, protože v době, když vznikla ústava, energetika se nezdála být tématem pro EU – a proto není na seznamu „bruselských kompetencí“. Kdyby teď někdo, možná Češi, Poláci a Britové, chtěli, aby se o to Unie postarala, musela by se změnit celá ústava, musela by se svolávat nová mezistátní konference, trvalo by to všechno velmi dlouho. Proto je mnohem smysluplnější udržovat systém pružný a rozhodovat podle souvislostí o tom, do čí kompetence určitá záležitost spadá. Otázka příslušnosti není jen právní, ale především politický problém, protože v první řadě jde o to, na jaké úrovni se problém řeší nejúčinněji. A to se v kontextu globalizace také změní.

Můžete být konkrétnější?

Tak například dneska si může Německo ještě dovolit říci, že ho problém migrace příliš nepálí, protože se týká hlavně Španělů a Portugalců. Ale kdyby třeba vypukla za pár let v Rusku občanská válka, hned budeme i my volat na pomoc EU. Jenže zase: migrace by nebyla na seznamu „bruselských kompetencí“ – a musela by se svolávat nová mezivládní konference, aby ten seznam změnila.

Letos se poprvé na předsednictví Unie podílejí tři země: Německo, Portugalsko a Slovinsko se shodly na společném pracovním programu na osmnáct měsíců. K čemu to je dobré?

Mělo by to zaručit větší kontinuitu práce EU. A mám dojem, že to ty tři země berou velmi vážně. Samozřejmě jejich program je spíš směsicí velmi různých návrhů a cílů. Ale například pokud jde o justici a vnitro, shodly se všechny tři země na velmi konkrétních opatřeních. V programu jsou jasné odpovědi na otázku, čeho chceme dosáhnout během příštího roku a půl. Platí to i pro evropskou ústavu: pokud všechno poběží dobře, může Německo v červnu předložit nejen plán dalších jednání, ale také hrubý návrh dokumentu, jímž se mezivládní konference může zabývat během portugalského předsednictví. A díky společnému předsednictví se Německo a Portugalsko už nyní mohou navzájem informovat a koordinovat svou práci.

Jak probíhala v Německu debata o tom, čemu budou Němci v čele EU dávat přednost?

Myslím si, že se Německo na žádné předsednictví nepřipravovalo tak intenzivně a dlouho. První konzultace s Evropskou komisí proběhly už v roce 2005, v zemi vznikl na ministerstvu zahraničí koordinační štáb, který zpracoval hrubý plán, potom se zapojily spolkové země a ministerstva. Návrhy byly hotové už v létě 2006, přičemž mezi vládou a ostatními institucemi nebyly žádné rozpory. Jediný problém vznikl ve chvíli, kdy mělo dojít k určení priorit. Vláda se rozhodla, že každá koaliční strana bude moci určit dvě priority, hlavní linii předsednictví ale stanovila kancléřka, do toho nesměl mluvit nikdo. A všichni to akceptovali. Je to především Merkelové předsednictví.

Na rozdíl od České republiky panuje v Německu velmi široký konsenzus v tom, že další prohloubení integrace je žádoucí, že ústavu potřebujeme. Proč je vlastně EU pro Němce tak důležitá?

Protože jsme na ní závislí. Sedmdesát procent našeho exportu, na který jsme tak hrdí, jde do zemí Unie.

K tomu by snad stačila zóna volného obchodu. Proč Německo potřebuje úzkou politickou spolupráci?

O zónu volného obchodu nemá většina menších států zájem, protože tam by neměly žádný politický vliv. V zóně by Německo mělo automaticky dominantní postavení, platilo by, že my Němci jsme prodavači a vy ostatní zákazníci. Malé státy by se určitě snažily takový mechanismus nějak narušit, podkopat – a měly by pravdu. EU je tedy něco jako historický směnný obchod: Němci potřebují malé státy. Ale nejen oni, také Francie a Velká Británie mají určitou představu o tom, jak musí být Evropa organizována, aby držela německou přesilu pod kontrolou. A s tím Němci souhlasí.

Co je k tomu vede?

Ten souhlas samozřejmě souvisí s německými dějinami. Ale také s tím, že němečtí občané vnímají politickou Unii jako projekt, ve kterém nejde o to nahradit NATO, ani nejde jen o obchod a hospodářství: důležitou roli tu hraje volný pohyb osob, společná azylová politika, životní prostředí, opatření proti rasismu – cokoli. A to vysvětluje, proč německé elity integraci podporují – a proč nebyly příliš nadšené z evropské politiky Gerharda Schrödera, který se během prvních let svého vládnutí choval jako slon v porcelánu. Samozřejmě můžeme artikulovat vlastní zájem – ale je otázka, jak to dělat. Od založení Evropských společenství v roce 1957 se německá evropská politika vždycky snažila tyto zájmy prosazovat společně s menšími státy, nebo dokonce jejich prostřednictvím. To je přece lepší, než v Bruselu vystupovat jako největší slon a prohlašovat: Já chci tohle a tohle. To nefunguje. Stejně vám ostatní budou říkat: To je hezké, ale my chceme něco jiného. I v Německu je ale stále častěji slyšet, že integrace ohrožuje demokracii. V televizi nebo v novinách se málokdy debatuje s nějakým poslancem Evropského parlamentu, nýbrž vždycky jen s členy národního parlamentu. A ti rádi říkají: No, za tohle a tohle my nemůžeme, to nám určil Brusel. Proto už není jasné, kdo vůbec nese politickou odpovědnost za zákony, kterými se všichni musíme řídit. Jsme dnes svědky zcela základní změny západoevropských společností. Když interpretujete EU jako politickou entitu ve stavu zrodu, pak je jasné, že tady probíhá celá řada bitev kolem nového politického systému, který tady pomalu vzniká. Na jedné straně se všichni němečtí politici vlastně shodují na tom, že je nutné EU, a především Evropský parlament ještě posílit, tedy kompetence Bruselu dále rozšiřovat. Zároveň si ale poslanci Spolkového sněmu uvědomují, že vlivem pokračující integrace mají stále menší vliv. A poněvadž každý politik touží po znovuzvolení, musí se nějak zviditelnit – a k tomu se kritika EU výborně hodí. V Německu jsme to už jednou zažili, v roce 1871, když vznikla Německá říše. Tenkrát si sice všichni byli vědomi, že politická rozhodnutí nyní padají v říšské radě, zájem veřejnosti však i nadále patřil pruskému sněmu. A trvalo velmi dlouho, než všichni dokázali akceptovat, že starý sněm, který dlouhá desetiletí reprezentoval centrum státní moci, tento úkol v novém, větším politickém celku už neplní. Dneska němečtí poslanci říkají: my samozřejmě víme, že Evropský parlament je důležitější než Spolkový sněm – ale je stále ještě hodně daleko.

Jakou roli budou podle vás hrát národní parlamenty členských států v budoucnosti?

Podívejte se na klasické funkce parlamentu: zákonodárství, kontrola vlády, komunikace, informace. Tu první funkci už dneska převzal Evropský parlament a národní parlamenty by se měly víc starat o kontrolu a informace, musí hlídat, co jejich vlády vlastně v Bruselu dělají a tuto kontrolu zveřejňovat. V dnešní Evropě se politika tvoří na několika úrovních – a v takovém systému se může stát, že úroveň, která byla důležitá před sto lety, dnes už tak důležitá není.

Jenže novým členským zemím se asi velmi těžko přistupuje na myšlenku, že zrovna jejich národní parlamenty, konečně svobodné, mají být tou úrovní, která už není důležitá.

Samozřejmě, že parlamenty nových členů pociťují omezení vlivu intenzivněji než Spolkový sněm – my jsme si za ta dlouhá desetiletí na převod kompetencí už zvykli. Je pochopitelné, že protestují, protože si chtějí zachovat vliv. Na druhé straně mají trochu jednodušší práci, protože vlády v jejich zemích jsou hodně nestabilní. V České republice, kde jsou mandáty rozdělené asi padesát na padesát, je vláda úplně závislá na benevolenci parlamentu. A to je přece výborným předpokladem k tomu, aby parlamenty v evropské politice sehrály velmi silnou roli. Jestli tuto svou sílu skutečně využijí, to ovšem záleží jen a jen na vůli poslanců a stran.

(Respekt, www.respekt.cz)