Březen 2007

Jistě, pane ministře

Ondřej Kundra

Proč jsou zdejší úředníci tak málo odolní vůči politickému tlaku.

Nevyplácet, dokud o věci nerozhodne Ústavní soud. Vyplatit, neshledáváme relevantní důvody pro nevyplácení. To jsou dva verdikty totožných úředníků ministerstva financí v kauze téměř dvoumiliardového dárku, který podnikatelské skupině kolem „nejbohatšího Čecha“ Petra Kellnera neprůhledným rozhodnutím přiřkli před loňskými parlamentními volbami zdejší poslanci. Mezi zcela protikladnými stanovisky úřednických profesionálů stojí pouhé tři dny – a zásah jejich šéfa, ministra financí Vlastimila Tlustého (ODS). To je dost informací na to, aby se člověk docela vylekal. Pokud se tu byrokraté třesou před mocnými politickými lobbisty, nemůže to s našimi penězi a vlastně s celou zemí dobře dopadnout. Z toho plynou dvě zásadní hádanky. Za prvé proč se ti lidé bojí. A za druhé: co jim dodá kuráž, kterou by měli mít.

Dlouhá noc v teplácích

„Nečekejte ode mne nic jiného než noc dlouhých nožů. To prostě přijde.“ „Státní služba je postavena na loajalitě a žádný ministr nemá prostředky, aby důsledně dozíral na loajalitu svých podřízených. Až jich pár zavřeme, vznikne tady jiná atmosféra. Když říkám my, myslím samozřejmě státní aparát, nikoli naší stranu, protože takoví úředníci neškodí naší straně, ale státu.“ Výroky od sebe dělí devět let a byly předneseny dvěma nesmiřitelnými politickými rivaly – čelnými delegáty ODS a ČSSD. První nynějším premiérem Mirkem Topolánkem a druhý někdejším Zemanovým mužem na „čisté ruce“ Jaroslavem Baštou. V obou případech byl adresátem zdejší úřednický aparát a v obou případech řečníci sledovali stejný cíl, vyslat do řad téměř osmi desítek tisíc byrokratů před volbami jasné poselství: Pokud nebudete skákat, jak my budeme pískat, na úspěšnou kariéru můžete zapomenout.

Ačkoli se čeští politici shodnou jen sporadicky, ve věci politizace státní správy mezi nimi panovalo vždy harmonické souznění. Ať byla u moci ODS nebo ČSSD, nikdo z nich se nechtěl nechat připravit o možnost držet ruku nad kariérou posledního úředníka v zemi. Systém byl už od první Klausovy vlády nastavený jasně: ministr nebo jím dosazený politický náměstek určuje, kdo bude na příslušném ministerstvu vykonávat úřednickou práci, jak za to bude odměňován, jestli bude či nebude propuštěn.

V postkomunistické zemi to nemusí vyvolávat (a taky až dosud nevyvolávalo) žádné velké pozdvižení, nicméně v demokraciích s pevnější tradicí si již před delší dobou uvědomili, že politici bývají kvůli nejistotě svého mandátu více náchylní vůči různým lobbistickým tlakům a upřednostňují pak snadněji skupinový zájem před veřejným a to samé požadují po podřízených úřednících, takže je lepší správu udělat co nejvíc na politicích nezávislou.

Obrat v „českém přístupu“ nastal až dva roky před vstupem do Evropské unie, která do Prahy již delší dobu vysílala varovné zprávy, že pokud nedojde k odpolitizování správy, můžeme se s členstvím v elitním evropském klubu rozloučit. Proto těsně před koncem Zemanova kabinetu schválili ministři na návrh tehdejšího šéfa resortu práce Vladimíra Špidly normu, která náš handicap měla vyřešit – služební zákon.

Změna, kterou měl přinést, vypadala slibně. Úředníci měli být vybíráni na svá místa v konkurenčním soutěžení ve výběrových řízeních, museli by se stále vzdělávat (například jazykově), o jejich bytí či nebytí by už nemohl rozhodovat politik (přičemž by mu samozřejmě zůstala pravomoc je úkolovat), ale na každém úřadě tzv. nejvyšší úředník – státní tajemník, a to podle jasných pravidel. Státní tajemník měl být na ministrovi nezávislý a ochrannou ruku nad ním měl držet ještě tzv. nejvyšší státní tajemník (jmenovaný prezidentem na návrh vlády). Aby se úředníci nemohli ve svých úřadech zabetonovat, nepočítal zákon s definitivou. Moderní norma evropského střihu byla na světě, Česko mohlo slavnostně přistoupit k Unii.

Trojitý knockout

Pak ale přišel nečekaný karambol. Duchovní otec zákona Špidla, tentokrát už v roli premiéra, platnost zákona s posvěcením parlamentu po vstupu do EU dvakrát nečekaně odložil, a to až do roku 2007. Ohlášené odpolitizování se tedy nekonalo. Důvod? Oficiálně nedostatek peněz v rozpočtu, zákon totiž počítal se zvýšením platů úředníků (zvýšení v řádu několika miliard korun), především za vyšší nároky, které na ně kladl. Finanční argument ale poněkud pokulhával, uvedení služebního zákona do praxe by totiž dramatické dopady na tehdejší rozpočet nemělo a navíc Špidlova vláda neprováděla zas tak radikální řezy ve veřejných financích, aby si služební zákon nemohla dovolit.

Nicméně kdyby argument s penězi platil, to premiér nevěděl, když zákon schvaloval, že na jeho uvedení do života nebude mít? Proč to tedy dopředu neoznámil a hrál s Unií betla? A proč se nesnažil na rozjetí zákona najít úspory jinde, třeba v štědrých sociálních dávkách? „Pan komisař nebude problematiku ohledně služebního zákona a státní správy komentovat, protože jednak je to již dávno a jednak se k problematice v Česku nevyjadřuje,“ odmítá žádost o oficiální rozhovor členka Špidlova bruselského komisariátu Magdaléna Frouzová.

Jasno do věci nevnáší ani tehdejší člen Špidlova kabinetu Zdeněk Škromach, který odložení zákona opakovaně podpořil. „Co vám můžu říct, je to, že odložení mi nevyhovuje, protože jsem se snažil kolegy vždy přesvědčovat o opaku. Nikdy jsem ale neuspěl, a tak jsem loajálně zaujal jejich většinové stanovisko,“ říká Škromach. Sílu jeho tvrzení ale poněkud oslabuje to, že nikde není k dispozici žádné jeho veřejné vyjádření na podporu zákona. „Vždy jsem pro něj lobboval v kuloárech,“ říká bývalý ministr.

Po dvojitém Špidlově knockoutu přišla třetí rána od premiéra Jiřího Paroubka: jeho kabinet služební zákon po posledních parlamentních volbách potřetí odložil, a to až do roku 2009. Česko je tak v unijní sedmadvacítce jedinou zemí, kde není státní správa odpolitizovaná.

I když byl původně služební zákon v roce 2002 schválen jen o jediný hlas, nebyl problém shromáždit hlasy pro jeho odložení, a to napříč všemi politickými stranami: naposledy pro odložení, bez podrobnější rozpravy, zvedlo ruku 159 ze 173 poslanců, proti byli jen zelení a několik lidovců. Jako oficiální argument i tentokrát posloužil „nedostatek peněz“ na jeho realizaci.

Opět se zde ale vznáší jedna závažná námitka. Většina z těch, kdo pro odložení zvedl ruku, několik měsíců předtím podpořila předvolební štědré sociální balíčky (porodné, rodičovské příspěvky), které prohloubily schodek rozpočtu o dvacet miliard, proč tedy raději nešetřili na předvolebních dárcích a místo toho neposílili správu? „To máte jednoduché,“ říká sociálnědemokratický poslanec a jeden z podporovatelů odložení David Rath. „Argument s penězi je účelový, ten se používá, aby se to nějak odůvodnilo, peníze by se najít daly. Jde ale o to, že bychom přišli, a to nechceme, o možnost vyhodit úředníka, který by nechtěl plnit naše příkazy, které je zrovna v tu chvíli potřeba splnit,“ říká Rath.

O jakém druhu příkazů je tu ale řeč, když úředníka odmítajícího splnit úkol zadaný ministrem by podle nového služebního zákona potrestal vyhazovem státní tajemník. Jediný druh úkolu, proti kterému by se mohl úředník beztrestně vzbouřit, je ten, že by na něj ministr vyvíjel nepřiměřený nátlak a nutil ho bez udání důvodů přehodnotit jeho odborný názor – tak jako třeba někdejší ministr Tlustý v úvodním příběhu. Tenhle druh vzpoury chtěl David Rath znemožnit? „Jak říkám, ministr má mít na úředníky dostatečné páky, aby se mu nesmáli do očí a aby dělali, co potřebuji. Nemá cenu rozebírat jednotlivé případy,“ odpovídá bývalý ministr zdravotnictví.

Mimochodem právě Rath mohl díky neúčinnosti zákona svůj úřad po svém nástupu dokonale pročistit. Z 350 úředníků se rozloučil téměř se stovkou, podobná čísla jsou přitom v unijních zemích nevídaná (většinou se zde mění s příchodem ministra maximálně pět deset lidí, náměstci, mluvčí, šéf ministrovy kanceláře). Není pak divu, že v takto zdecimovaném aparátu mohl Rath vydrancovat bez oponentury mzdový fond a mezi své nejbližší jím jmenované loajální podřízené rozdělit bezmála jedenáct milionů korun. (Díky Rathově velkorysosti měl jeho nástupce problém najít na konci roku dostatek finančních prostředků na běžné platy.)

Pst, hlavně ať se to šéf nedozví

Rathův radikální zásah do organismu ministerstva je ale i v Česku spíše ojedinělý (podobný zásadní řez provedli jen ministři pro místní rozvoj Pavel Němec a Jiří Paroubek, kteří propustili 151, respektive 90 zaměstnanců). Noví ministři většinou vymění mezi deseti a dvaceti lidmi a ministerstvo masově nekolonizují svými speciálními vazaly.

„Tím, že neplatí zákon o státní službě, jsou úředníci znejistěni. Vědí, že když na ně bude ministr nestandardně tlačit a oni ho neposlechnou, tak je jejich kariérní osud zpečetěn. Ministři si znejistění uvědomují, proto nepotřebují zas tolik lidí měnit. Vzniká tak vztah, kde se obě strany vzájemně jistí a jsou vůči sobě loajální,“ říká politolog Jiří Pehe. „Vedlejší efekt je ten, že do státní správy nemíří kvalitní odborníci, protože ti o vytvoření vztahu závislosti na politikovi nestojí, a spousta méně kvalitních úředníků tak dlouhodobě zůstává na stejných místech.“

Právě v prostředí vzájemného jištění může snadno docházet k případům, jako je ten s ministrem Tlustým, kdy úředníci po jeho intervenci obratem změnili svůj názor, aniž se jakkoli ozvali nebo protestovali. Zeptat se proč ale není možné. Ministerstvo financí jejich jména i po týdnu urgencí tají.

Těch, kteří se rozhodnou tlaku svých ministrů čelit, je tak dnes menšina. Není divu. Jako varovné memento jim slouží případy kolegů, kteří se ministrovi postavili, zkřížili mu jeho osobní zájmy a on se jich za to obratem zbavil.

A už jen na okraj pro dokreslení atmosféry: jak ustrašená a zakřiknutá je dnes zdejší státní správa, se přesvědčil autor článku, když si s jednotlivými úředníky domlouval minulý týden schůzky. Všichni oslovení ho zapřísáhli, aby je za žádnou cenu necitoval. Prý proto, aby se jejich kritická slova náhodou nedonesla k uším jejich ministrů a aby se jim pak za ně nechtěli mstít.

Jestli úderem Nového roku 2009 začne služební zákon platit, není jasné. Zelení si jeho oživení sice prosadili do programového prohlášení nové vlády, ODS chce ale předložit zákon úplně nový. Co přesně by do něj chtěli občanští demokraté napsat, ale není jasné. „To je předčasná otázka, teprve se tím musíme zabývat,“ říká ministr práce za občanské demokraty Petr Nečas. „Rozhodně ale nechceme takový zákon, který opakovaně odkládáme, a který úplně odebírá politikům právo ovlivnit kariéru úředníků. Pokusíme se nicméně s koaličními partnery hledat nějaký rozumný kompromis.“

Tlustý v kasinu

Ilustrační příklad toho, jak dopadají úředníci, když zkříží ministrovi zájmy, je resort bývalého ministra financí Vlastimila Tlustého. Poté, co chtěl šéf dozoru nad loterijním byznysem Pavel Němec spustit rozsáhlou kontrolu v hazardních impériích včetně společnosti Synot, které ovládá Tlustého známý Ivo Valenta, ho Tlustý propustil a nahradil bývalým poslancem za republikánskou stranu Miroslava Sládka a někdejším manažerem kasina Petrem Vrzáňem. Podobně jako Němec pak dopadl i dlouholetý náměstek pro rozpočet Eduard Janota, když kritizoval ministra Tlustého za jeho zkreslování údajů o státním rozpočtu – Tlustý ho na hodinu propustil.

(Respekt, www.respekt.cz)