Říjen 2008

Po volbách letíte

Tomáš Pavlíček

Perspektiva funkční státní správy se zase odkládá. Princip „třikrát a dost“ v tomto případě rozhodně neplatí. Vláda za tichého souhlasu opozice už počtvrté a tentokrát asi definitivně odložila zákon, který měl podle evropského vzoru modernizovat českou státní správu. Tedy přilákat do ní kvalitní odborníky a konečně zajistit její nezávislost na politických vlivech.

Přinejmenším o pár let se tak odsunula naděje, že tady místo ustrašených a nevýkonných úředníků budeme mít nezávislé experty na to, jak dobře sloužit státu. Vláda sice slibuje, že co nevidět pro byrokraty připraví nová pravidla, ale nic není jisté. Jak je tedy možné, že zůstáváme poslední zemí Evropské unie, která nemá služební zákon?

Zbytečná přísnost

To pokušení bývá silné a jen málo ministrů mu po volbách odolá. „Vlastimil Tlustý přišel na úřad s dlouhým seznamem lidí, které chtěl nahradit,“ vzpomíná někdejší náměstek ministra financí Tomáš Prouza. „Dobře věděl, kdo má vliv na rozdělování zakázek, jako jsou privatizace nebo náhrady ekologických škod, a tyto lidi obratem vyměnil.“

Tlustý nebyl výjimečný případ. Jeho kolega v resortu dopravy Aleš Řebíček se rozloučil se sedmnácti z dvaceti ředitelů odborů, šéf resortu zdravotnictví Tomáš Julínek má stejnou bilanci: dvacet z dvaadvaceti. Neméně dramaticky si počínali jejich předchůdci. Sociálnědemokratický ministr David Rath propustil polovinu všech zaměstnanců úřadu.

Je pochopitelné, že každý nový šéf si s sebou přivádí svoje lidi, aby mu pomohli naplnit jeho představy. Ve srovnání se zeměmi s delší demokratickou tradicí však v Česku přece jen jdou personální řezy příliš hluboko – často až po místa vedoucích oddělení nebo obyčejných referentů. V Německu, Francii nebo Velké Británii běžně s novým šéfem přicházejí jen náměstci, poradci a ředitelé kabinetu. „Takový aparát obvykle stačí na to, aby dělal ministrovu politiku a zvládl tyto představy přenést do státní správy,“ říká bývalý senátor a vysoký úředník v kanadské i české administrativě Edvard Outrata. „Stát potřebuje jak politickou změnu při volbách, tak kontinuitu, a tu mu zajistí relativně nezávislí úředníci.“

Mrtvý zákon

Edvard Outrata připomíná, že v krajním případě se hraje o to, aby i nemožný úkol od neschopného ministra splnil aparát k jeho spokojenosti a stát přitom zbytečně netrpěl. Tato ideální představa o fungování armády 200 tisíc českých úředníků našla před pár lety svoje zastánce i v Česku. Silnou roli sehrál tlak z Bruselu: přijetí nového služebního zákona bylo podmínkou pro vstup do Evropské unie.

Zpolitizovaná správa nevtahuje schopné lidi. Normu schválila vláda Miloše Zemana a počítala s relativně velkým posílením nezávislosti i odměňováním byrokratů. Měli mít například nárok na služební příplatky, pětitýdenní dovolenou a odstupné ve výši pěti měsíčních platů, což měl být nástroj, jak nalákat nebo udržet lidi, kteří by se bez potíží případné uplatnili v byznysu. Úředníci by se museli školit, procházeli by pravidelným hodnocením, ale za to by o jejich bytí či nebytí nerozhodoval ministr. Ten by jim sice i nadále dával úkoly, ale účty by skládali do rukou tzv. státního tajemníka na každém ministerstvu, který by byl na momentálním vedení úřadu nezávislý. Ještě nad ním by pak stál nejvyšší státní tajemník jmenovaný prezidentem na návrh vlády, a ten by řešil excesy svých podřízených či spory s ministrem.

Zákon vypadal zajímavě, ale nikdy se ho nepodařilo uvést do života. Už sociálnědemokratické vlády jeho platnost třikrát odložily, teď je napodobila i současná vládní koalice. A našla když ne přímo souhlas, tak tichou podporu i v řadách opozice. Pro odložení až do roku 2012 bylo 97 poslanců, proti sedm a zbývajících 85 se zdrželo hlasování. Což v praxi znamená to, co ODS říká už delší dobu, že zákon je mrtvý a už se k němu nechce vracet. Česko tak zůstává poslední zemí Evropské unie, která ještě podobná pravidla pro fungování byrokratů nemá.

Mýdlo na schodech

Proč proti tak užitečnému zákonu panuje tak silný odpor? Oficiálně vláda oprášila argumentaci vlád ČSSD, že na lepší zabezpečení pro osmdesát tisíc úředníků by bylo potřeba moc peněz. Přesné analýzy, kolik by to stálo, ale chybí. „Dopad by mohl být kolem deseti miliard,“ odhaduje ministr práce a sociálních věcí Petr Nečas.

Vtip je v tom, že částka by se dala snížit, kdyby všechna ministerstva zredukovala stavy o dvacet až třicet procent (jak se to projevilo v případě ministerstev, kde proběhly audity). Bylo by také možné stanovit, že pod služební zákon by nespadali všichni úředníci, ale jenom byrokraté od určité funkce. „Současné snížení počtu zaměstnanců není tak velké, že by se náklady snížily,“ trvá na svém Nečas. „Je to jenom záminka, jak zákon neschválit,“ oponuje poslankyně za zelené Kateřina Jacques, jedna ze sedmi zákonodárců, kteří hlasovali proti odložení normy. „Taková investice by se vyplatila, protože bychom díky ní měli funkční státní správu.“

Důvody odmítání však zjevně leží jinde. Jedním z nich je tichý předpoklad, že politici nemají ke „klotovým rukávům“ zděděným po svých předchůdcích důvěru a jsou rádi, že je mohou držet zkrátka. Riziko, že úředníci mohou politikům za kašírovanou poslušností „mydlit schody“, uznává i dlouholetá úřednice Běla Hejná, která má za sebou praxi na mnoha zdejších ministerstvech. „Vždycky ale záleží na manažerských schopnostech politika. Mnozí ministři neumějí své podřízené úkolovat a pak také dohlížet na to, jestli se jejich cíle plní,“ říká Hejná.

A je tu ještě důležitější věc, pro kterou si politici novou úpravu nepřejí. Ztratili by přímý vliv na obsazování úředních pozic, a tím pádem na jejich kontrolu. Pokud se státní správa politizuje, vznikají v ní dvě skupiny. První je vděčná za to, že se na svoji pozici dostala, té druhé strach z vyhazovu nedovolí udělat nic proti vůli ministra. Efekt je jasný: schopní lidé ze státní správy postupně mizí a jejich místa zaujímají nezkušení loajální zaměstnanci. Jejich potíž je například v tom, že nejsou schopni být rovnocennými partnery Evropské komisi ani kolegům z ostatních zemí. „Na zasedáních v Bruselu většina zástupců nových zemí z tohoto důvodu mlčí,“ říká Tomáš Prouza. Nefunkční úřady navíc brzdí schvalování zákonů. „Když odešla z ministerstva financí třetina zaměstnanců, zpozdila se o půl roku příprava novely zákona o podnikání na kapitálovém trhu,“ říká Prouza.

Čísla jsou v tomto případě ošidná, ale Transparency International odhaduje, že zhoršený výkon státní správy vede v důsledku ke ztrátám v řádu desítek miliard korun.

Nová šance

Politici se sice logicky nebudou nijak nadšeně zbavovat svých pák na podřízené, ale něco se přece jen děje. Vláda si modernizaci a odpolitizování státní správy napsala do programu a ministerstva vnitra a práce a sociálních věcí teď mávají tezemi nového zákona. Vláda ho chce předložit do konce letošního roku a platit by měl v roce 2010.

Návrhy rozhodně nejdou tak daleko jako původní zákon, ale určité posuny proti stávajícímu stavu se v nich dají najít. „Abychom zaplatili špičkové odborníky, navrhujeme systém časově omezených manažerských smluv,“ vysvětluje ministr Nečas. „Peníze na ně získáme díky snižování počtů lidí ve státní správě.“

Ačkoliv to nikde není jasně řečeno, podle Nečase by kvalitní úředníci mohli podle dosaženého vzdělání a odpracovaných let mít jistotu kariérního postupu. Asi nejpodstatnější je výše zmíněné oddělení politicky obsazovaných funkcí od míst kariérních úředníků. A tady se něco děje: politické posty by měl mít nadále pod palcem ministr, všechny ostatní by ale byly v rukou státního tajemníka.

Má to ovšem jednu vadu: státního tajemníka by jmenovala vláda na návrh příslušného ministra a úplně se ruší možnost poslední instance – nejvyššího státního tajemníka. Přesto by nová úprava mohla současnou situaci aspoň trochu zlepšit. „Je důležité, že pro postavení státních zaměstnanců bude aspoň nějaký rámec,“ říká Kateřina Jacques. „Každý posun správným směrem stojí za to.“

(Respekt, www.respekt.cz)