Červenec 2009

Někdy se mi chce emigrovat

Karel Hvížďala

S Vladimírem Klokočkou o ohýbání české ústavy. „Kdybych byl sám, asi bych emigroval,” říká bývalý ústavní soudce Vladimír Klokočka. V lavici Ústavního soudu zasedl krátce po revoluci, když se vrátil z německého exilu. Tehdy odešel z republiky kvůli komunistické šikaně za jeho podpis Charty 77. Dnes mu vadí, že politici obcházejí ústavu snahou o vytvoření většinového volebního systému, Václava Klause pak viní z nesmyslného výkladu ústavního textu, kterým porušuje prezidentský slib.

Nedávno jste řekl, že kvůli úpadku právní a politické kultury v České republice znovu uvažujete o emigraci. Máte skutečně o naší demokracii tak velké obavy?

S tou emigrací je to nadsázka, ale – ne zas tak velká.

V čem tedy česká demokracie není dobrá?

Že na sebe soupeřící strany dští oheň a síru bych do jisté míry pochopil. Ani v západoevropských státech se navzájem nechovají shovívavě. Vadí mi však míra této vzájemné zášti. Dvacet let po pádu starého režimu by se také dalo očekávat, že se bude u nás dál rozvíjet demokratický a právní stát. Místo toho se setkáváme se snahou měnit obsah ústavy, aniž by se změnil její text, se snahou ústavu obcházet, dezinterpretovat ji, s pokusy odklonit od ústavy psané ústavu praktikovanou. Je to špatný návyk, který souvisí asi s tím, že formální změna ústavy se zdá příliš komplikovaná.

Co máte konkrétně na mysli?

Mocní často směřují k tomu si vše zjednodušovat. Zdá se jim složité sněmovnu rozpouštět, a zkracují proto její volební období zvláštním ústavním zákonem. Nebo se snaží obejít ústavu tím, že se snaží dospět k volebnímu systému, který by obešel ústavní princip proporcionality. Zažili jsme to již v roce 2001, kdy politici navrhovali zřídit 39 volebních obvodů a zajistit rozdělování mandátů v každém obvodě zvlášť. Návrh tehdy neprošel přes ústavní soud. Vlastně jde o to pod rouškou poměrného zastoupení prosazovat většinový systém. A to jen proto, že není ústavní většina, která by prosadila pro volby do sněmovny jinou volební logiku než proporcionální. Obecně řečeno jde o pokusy vykládat ústavu v rozporu s jejím smyslem a jejími principy. To se bohužel nejvíc projevuje u současného pana prezidenta. Vzhledem k tomu, že nemáme krále, tak se snad mnozí v jeho okolí domnívají, že prezident by měl hrát větší roli. Anebo se prezident zhlédl v systému prezidentském.

K posunům výkladu ústavy ale docházelo už za prezidenta Havla, kdy bylo v roce 1998 zkráceno volební období kvůli jmenování úřednické vlády. Proč jste už tehdy neprotestoval?

Tehdy jsem byl ústavním soudcem a ten se k tomu nemůže vyjádřit jako soukromá osoba, protože by se to chápalo jako vměšování, a kdyby se náhodou taková věc dostala k ústavnímu soudu, byl by považován za podjatého. Tato situace soudce zavazuje k velké i neformální zdrženlivosti. V roce 1998 šlo také o první – a jak se zdálo jediný – případ, který byl chápán jako výjimečný a nikdo netušil, že si zvykneme na jeho opakování.

Nevychází Václav Klaus ve svém chápání prezidentské role podvědomě z toho, že sídlí na Hradě, který je královským symbolem? Navíc naše ústavy z roku 1920 a 1992 navazují na monarchistickou ústavu Rakouska-Uherska.

My jsme ale spíš než na rakousko-uherskou ústavu navazovali na ústavu, kterou v roce 1875 schválilo francouzské Národní shromáždění. Tehdy republikáni a monarchisté, kteří měli dokonce parlamentní většinu, došli ke kompromisu a dohodli se, že zatím bude mít Francie prezidenta. Vybavili ho kompetencemi monarchy v konstitučním uspořádání, ale zároveň se ho snažili držet dál od výkonné moci. Měl své okázalé pravomoci, ale věcně byl vázán na souhlas vlády. Tahle ústava se stala v organizaci státu vzorem pro naši první ústavu. A to by mohl být důvod, proč hlava státu může nabýt dojmu, že je na vrcholu mocenské pyramidy. Ta představa je možná i v pozadí uvažování našeho pana prezidenta. Mimochodem, po roce 1918 se vedly úvahy o tom, jestli bychom neměli mít krále, aby se ten po Vatikánu druhý nejstarší královský komplex v Evropě využil...

V čem přesně se Václav Klaus mýlí?

Mám dojem, že nechápe třetí kapitolu ústavy, kde stojí, že vrcholným orgánem výkonné moci je vláda. Jeho výklad vychází z omylu. „Hlava státu“ není první nebo nejvyšší instancí, jen ztělesňuje jednotu státního celku. Skutečnost, že je hlavou státu, ale nezakládá jeho rozhodovací všemoc. On jen jedná ve jménu státu.

Dobře, ale co to znamená?

Mohli bychom říci, že prezident republiky je něco jako právní zástupce státu, který například ratifikací stvrzuje, že jeho klient, totiž stát, nabídku na uzavření mezinárodní smlouvy rozhodnutím parlamentu přijal. Veškerá působnost prezidenta v oblasti zahraničních vztahů je vázána na kontrasignaci, spolupodpis, a to platí třeba i o jmenování velvyslanců, o kterém se v těchto dnech hovoří, což je akt vlády, a nikoli prezidenta. Vyslance do světa vysílá vláda, ne prezident. Stejný názor vyslovil nedávno i polský ústavní soud ve sporu prezidenta Kaczyńského s předsedou vlády Tuskem.

Prezidentův poradce Ladislav Jakl ale právě tuto oblast vidí jinak. Cituje z ústavy, že prezident reprezentuje stát navenek, a z toho vyvozuje, že provádí zahraniční politiku.

No jo, pan Jakl si i souhlas parlamentu vykládá pouze jako předběžný souhlas, který teprve prezident stvrdí. Ve skutečnosti prezident jen potvrzuje, že k rozhodnutí parlamentu došlo způsobem předepsaným ústavou. Nemá žádnou dispoziční volnost, zda podepsat nebo nepodepsat. Ústava neukládá v této věci prezidentovi právo rozhodovat, ale povinnost konat, tj. bez zbytečného prodlení ratifikovat akt řádně schválený. Z Jaklových detailů a posunů ve výkladu má člověk pocit, že si prezident vytváří svůj soukromý prezidentský režim.

Na co prezidenta potřebujeme, pokud má jen stvrzovat návrhy vlády? Nestačil by status jakéhosi státního notáře?

Prezident má přece velmi důležité pravomoci a ústava o nich hovoří jasně. V článku 62 jsou vymezeny kompetence, k nimž souhlas vlády nepotřebuje: jmenuje předsedy a místopředsedy Ústavního a Nejvyššího soudu a – se souhlasem Senátu – soudce Ústavního soudu. U ostatních pravomocí, zaznamenaných v článku 63, prezident jen podpisem stvrzuje rozhodnutí vlády, respektive premiéra.

Nevykládá si prezident ústavu jinak i proto, že jste smysl tohoto článku napsali do ústavy nepřesně? Proč jste nevymezili jeho pravomoci ohledně zahraniční politiky podrobněji?

Do ústavy jsme nedokázali dát více věcí – dílem pro odlišnost názorů odborníků, ale hlavně pro nekompetentní zásahy a úpravy prosazované politickými zájmy. Například pojetím poslanecké imunity, která je v Čechách pojímána neuvěřitelně široce. Napsal jsem kdysi dopis všem poslancům, abych jim vysvětlil, že se mýlí. Bohužel, už tehdy pochopili, že beztrestnost pro ně není špatná věc. Tehdy se ve mně začaly rodit první pochyby o směřování naší republiky… Ale abych se vrátil k otázce: nikdy nemůžete předem předpovídat všechny možné situace, které mohou nastat, a vytvořit pro ně nekonečné množství platných formulí. Každá ústava vychází z nějakých principů a základ naší ústavy je založen na hodnotách uvedených zejména na základních ustanoveních ústavy a Listiny základních práv a svobod. Ústava z roku 1992 je – stejně jako třeba ústava německá – postavena na závazných hodnotách a regulativních idejích. Veškeré právo musí při své aplikaci vycházet z těchto hodnot. Proto je nakonec i výklad kontrasignace, spolupodpisu prezidenta a vlády, jednoznačný.

Jaký?

Prezident se může účastnit i schůze vlády, může si vyžádat od členů vlády zprávy, může se s premiérem při přípravě rozhodnutí dohadovat, avšak každé rozhodnutí, které podepisuje jako rozhodnutí prezidenta, musí vycházet – až na výjimky – z usnesení, na kterém se dohodla vláda. Prezident je politicky neodpovědná osoba a to je základní důvod, proč za všechna jeho politická rozhodnutí zodpovídá pouze a jedině vláda. Je vázán na její rozhodnutí a jejím rozhodnutím, protože za něj nese úplnou zodpovědnost. Nemůže tedy říkat cokoliv a čekat, že za něj ponese odpovědnost. To jde proti základní logice. Proto se musí spolupodpis bez diskuse chápat jako rozhodnutí vlády, které on pak jen prezentuje jako své rozhodnutí. To se týká všech jmenování, která vycházejí z článku 63.

Má prezident předepsanou lhůtu, dokdy musí podepsat nějaký zákon?

Prezident má právo do patnácti dní vrátit zákon Poslanecké sněmovně. Takové lhůty umožňuje ústava v případech, kdy je třeba nějakou skutečnost ještě zvážit. Pan prezident Klaus má dojem, že tam, kde žádná lhůta není, má neomezeně času. Je tomu ale naopak: v takovém případě má povinnost činit bez zbytečného odkladu.

Takže by měl bez prodlení podepsat i Lisabonskou smlouvu.

To záleží na výkladu Ústavního soudu. Pokud bude vykládat svůj poslední nález jako definitivní vyjádření o tom, že smlouva není v rozporu s ústavou, pak by měl podepsat neprodleně. Dle mého soudu lze nález Ústavního soudu k této smlouvě jako souhlas vykládat. Proto bych šel ještě dále: jestliže byla smlouva předložena prezidentovi k ratifikaci, má povinnost konat dle čl. 63 ústavy: bez prodlení podepsat, jestliže nepředkládá návrh Ústavnímu soudu k posouzení její ústavnosti. Což se již jednou stalo.

Někteří senátoři ODS chtějí usilovat o nové posouzení ústavnosti smlouvy.

Je scestné s ratifikací otálet proto, že senátoři během neurčitě dlouhé doby jednou přece jen požádají o nové posouzení ústavnosti smlouvy. Znamená to přistoupit na nekonečné hrátky s panem prezidentem při jasném vědomí, že celá věc zavání protiústavní šikanou. Dalším kamenem úrazu je jmenování soudců. Tady postup Václava Klause vychází z opravdu otřesné dezinterpretace. Podle ústavy totiž prezident nerozhoduje o jmenování soudců běžných soudů, jen je jmenuje. Může jí sdělit výhrady, ale musí to učinit předem. Jakmile vláda jména navrhne, musí je prezident jmenovat, ústava nic jiného nepřipouští. Stejné je to se jmenováním ministrů, a když prezident kdysi například odmítl jmenovat ministra, protože neuměl anglicky, porušil zásadně ústavu. Prezident ministry jmenuje na návrh vlády a udělat to musí, protože za vládu nenese odpovědnost on, ale její předseda. Tady neexistuje výmluva. Každé rozhodnutí v životě je vázáno na toho, kdo nese odpovědnost.

Normálnímu člověku se naše debata může zdát „odtržená od života“. Příliš neví, jak se ho to všechno konkrétně týká.

Život lidí, které nazýváte normálními, formují jiné, „přízemnější“ problémy. Vnímají pak skutečně vyzařování politického života a jeho konfliktů do života rodin a jednotlivců pouze vzdáleně, jakoby z jiného světa, který – jak předpokládají – nemohou ovlivnit. Ta debata se jich dotýká potud, pokud chápou, že prezident porušuje ústavu.

Václav Klaus ovšem nedávno prohlásil, že váš výklad ústavy představuje jednu z extrémních možností.

Spíš bych řekl, že naše výklady se od sebe extrémně liší a rovněž se lišíme v tom, kdo se zásadně mýlí ve výkladu ústavy. Jeho odklon od ústavy je natolik markantní, že si kladu otázku, co by měl učinit prezident, který se opakovaně odklonil od slibu zachovávat ústavu. A který veřejně dával najevo, že se řídí odchylně od ústavy svým vlastním pojetím funkce prezidenta.

Co by měl udělat podle vás?

Buď by měl odstoupit, nebo by měl parlament rozhodnout o tom, že prezident nemůže vykonávat svůj úřad ze závažných důvodů, spočívajících nejen v jeho odlišném přesvědčení o vlastním ústavním postavení, ale i v chování, jež v rozporu s ústavou destabilizuje náš stát doma i v zahraničí.

Pokud je u nás právní a politická kultura tak ohrožena, člověk by čekal, že se ozve právnická veřejnost. Proč tu nefunguje autorita univerzit? Právnických fakult už máme dost a jejich hlas by při chybné interpretaci ústavy měl ve veřejném prostoru zahřmět.

Na počátku své existence narážel Ústavní soud na odpor lidí, na nichž právnické vzdělání a politická orientace ve starém režimu zanechaly zřetelné stopy. Z velké části šlo o dřívější stranické kádry, činné zvláště v oblasti represe a trestního práva: ještě řadu let po roce 1989 tvořili většinu soudců včetně Nejvyššího soudu ti, kteří byli před převratem členy komunistické strany. Fakt, že poté zdůrazňovali princip právní kontinuity a přikláněli se k pozitivismu a legalismu, byl mimo jiné projevem snahy obhájit vlastní minulost a vplynout do nového systému. K této skupině patřila i významná část učitelského sboru právnických fakult. Problém je ale i v tom, že si ta druhá část právnické veřejnosti uvědomovala dlouholetý propad právního vědomí a manipulaci s platným právem, a ve snaze distancovat se od minulosti se obracela k formálně juristické interpretaci zákonů.

Co tím myslíte?

Její úsilí o zákonnost postrádalo někdy vědomí, že zákony potřebují výklad, který vyžaduje hlubší aplikaci a respekt k závazným ústavním hodnotám tak, aby byla vždy uplatněna vlastní obsahová hodnota konkrétního práva. Z toho plyne, že na opravdové hřmění právnických fakult si ve větším rozsahu asi budeme muset počkat.

Jak se tedy má proti dezinterpretaci ústavy a neoprávněně přivlastněným právům politiků společnost bránit?

Prvním předpokladem obrany jsou informace. Společnost si musí uvědomit, že k něčemu takovému dochází. K tomu potřebuje svobodu slova a tisku. Jenže média se složitým výkladům většinou vyhýbají. Když chci vysvětlit pojetí materiálního právního státu, tak mi novináři řeknou, že to je moc složité. Velké části politiků a podnikatelského světa – přičemž tyto sféry jsou nezdravě propojené – tento stav vyhovuje. Chybí tu stále ještě homo politicus, a proto je to velmi těžké a náprava potrvá hodně dlouho. Jisté náznaky zlepšení vidím u některých mladých studentů, asistentů a soudců, kteří se dokázali postavit proti chybným výkladům. Dokonce jeden mladý právník, Petr Langer, se s prezidentem i soudil a vyhrál.

Kolik ze soudců ale veřejně reagovalo, když Václav Klaus odmítl Petra Langera jmenovat? Soudci a právnická obec se neozývají, ani když byl nedávno přijat zákon o soudech a soudcích, který ještě posiluje vliv politiků na justici.

Máte pravdu, za ten stav odpovídají i soudci. Vidíme však z řady případů, že jsou za svou angažovanost postihováni. Vezměte si rozhodnutí Vojtěcha Cepla mladšího ohledně případu „justiční mafie“. Vím bezpečně, že v této věci bych rozhodl z věcného hlediska stejně jako on, protože rovněž chápu, že k výroku paní Benešové vedla situace v justici, jež navozovala představy o metodách nikoli nepodobných mafii. Ty otřesné aféry jsou přímo neúnosné – počínaje exministrem Němcem, který se zaručil za potrestání katarského prince a který by si měl nyní za něho trest sám odsedět. Dále odvoláním nejvyšší státní zástupkyně Benešové, tahanicemi kolem Čunkovy aféry a pokračujícími zásahy státní zástupkyně Vesecké, místopředsedy nejvyššího soudu Kučery a postihy státních zástupců a soudců například odvoláním z funkce nebo odnětím spisu. A představte si, všichni kostlivci jsou stále ve skříni.

Jak ale justici odpolitizovat?

Především je třeba systémově zaručit soudcovskou nezávislost a oddělit výkon justice od jakékoli formy podřízenosti nebo závislosti na výkonné moci. Tato otázka je aktuální i ve státech západní Evropy.

Co to znamená „systémově zaručit soudcovskou nezávislost“?

Především je třeba posílit soudcovskou samosprávu, potřít koncepce chápající správu soudu jako součást výkonné moci, posílit nezávislost státních zástupců a konečně zavést takový výběr soudců Ústavního soudu, který není v rukách jediné osoby či strany.

Jak „systémové záruky“ řeší například v Německu nebo ve Francii, třeba pokud jde o Ústavní soud?

Ve Francii jmenují Ústavní radu rovným dílem prezident, předseda Poslanecké sněmovny a předseda Senátu, každý po výběrovém řízení. V Německu polovinu Ústavního soudu volí Spolkový sněm prostřednictvím dvanácti vybraných volitelů, reprezentujících proporcionálně složení sněmovny, a druhou polovinu Spolková rada přímou volbou. V obou zemích není přípustný opětovný výběr téže osoby.

V tuto chvíli se znovu nabízí otázka, proč soudci a obecně právnická veřejnost nebijí na poplach a nevolají právě po větší nezávislosti.

Skutečnost, že odezva soudců byla slabá, svědčí o snaze přizpůsobit se „vrchnosti“ – jak bylo dřív zvykem. Zvláště pak když ti, kteří se ozvali, byli postihováni. V některých případech, třeba při sérii represivních opatření proti soudcům a státním zástupcům, se kriticky ozývala Soudcovská unie i Unie státních zástupců. Ochrana proti politickým zásahům do justice a proti zastrašování represí by však měla být daleko výraznější a účinnější. V pozadí některých vašich otázek cítím hlubší a obecnější problém slabé angažovanosti soudců, veřejnosti a vůbec i „normálních lidí“ v politice i ve státě. Sám jsem zažil a vnímal různé situace v naší zemi a vím dobře, že v kritických chvílích se národ dokáže mimořádně aktivizovat, v klidnějších dobách však asi platí, co napsal Masaryk o české národní povaze, která je spíše přizpůsobivá a vstřícná. Snaží se vrchnosti přizpůsobit a vycházet jí ve vlastním zájmu vstříc. Češi kromě mimořádně kritických situací raději tiše sympatizují s angažovanými jedinci, případně mučedníky, než aby vystavili své osobní zájmy riziku.

Čím to je?

Snad to souvisí i s tím, že Češi dokáží lépe než Poláci či Maďaři odhadnout svou historickou situaci a nepouštět se do konfliktů, v nichž není naděje na úspěch. Na mnoha lidech zanechalo stopy čtyřicet let totalitního režimu: nic starého nezapomněli a ničemu novému se nenaučili. Jsou schopni plout v každém režimu a vyhnout se každému riziku. Doba se však změnila, není třeba se ničeho bát víc než vlastní přízemnosti, a není nic potřebnějšího než svébytnost vlastní osoby a osobní odvaha.

VLADIMÍR KLOKOČKA

*1929

Vystudoval Právnickou fakultu Karlovy univerzity. V letech 1961 až 62 absolvoval postgraduální studium na Institut des Études Européens v Turíně. V roce 1966 se habilitoval jako docent pro ústavní právo. V době pražského jara byl zvolen poslancem České národní rady, kde byl pověřen přípravou nového volebního zákona. V témže roce se stal děkanem brněnské právnické fakulty, později byl z politických důvodů vyloučen z univerzity. V letech 1971 až 77 pracoval v České státní pojišťovně v Praze, v roce 1977 byl jako signatář Charty 77 propuštěn ze zaměstnání a později přinucen k emigraci. Pracoval v SRN jako docent na Institutu pro politickou vědu univerzity v Mnichově. V letech 1990 až 93 se účastnil demokratizačního procesu v Československu, v letech 1993 až 2003 působil jako soudce Ústavního soudu ČR. V současnosti se zabývá zejména publikační činností, z jeho novějších prací připomeňme monografie Ústavní systémy evropských států (2006).

(Respekt, www.respekt.cz)