Zaří 2009

Já, úředník

Marek Švehla

Pohled vzdělaných mladých lidí na ministerskou práci se začíná pomalu měnit. Byť střet s realitou může být stále nepříjemný.

Dnes už Karolína Linhartová ví, že chtít pracovat na ministerstvu nebyl úplně dobrý nápad. Vloni ale měla pocit, že právě to je pro ni jako mladou právničku se zájmem o problematiku uprchlíků a zkušenostmi z nevládních organizací logická volba. Nastoupit na místo, kde se tvoří pravidla a kde je výborný přístup k informacím. Kde se člověk může stát součástí nové, evropsky orientované státní správy, o níž se od českého vstupu do Evropské unie neustále mluví.

Na začátku všeho byl inzerát na místo referentky odboru mezinárodního práva na ministerstvu vnitra. Následoval úspěšně zvládnutý pohovor. Plat sice nebyl kdovíco, ale po připočtení osobního hodnocení bylo něco přes dvacet tisíc víc, než kolik by měla coby začínající koncipientka v advokátní kanceláři. Navíc za míň práce, jak předem tušila. Ale právě v tomhle směru realita nakonec nečekaně předčila očekávání.

„Teprve po pár dnech jsem vytušila, kdo je můj přímý nadřízený, nikdo se mi totiž nepřišel představit,“ vzpomíná na ministerské začátky. Další věc byla pracovní tempo. „Čekala jsem byrokracii, pomalejší tempo, možná i pomalejší kolegy. Doufala jsem však alespoň v zajímavou a kvalifikovanou pracovní náplň,“ říká. Nic takového ale nepřicházelo. Napřed měla několik dní trávit četbou legislativních pravidel vlády. Pak dostala na stůl první „spis“ k vyřízení – návrh šéfa sociální demokracie Jiřího Paroubka ohledně působení policie na fotbalových stadionech, k němuž měla napsat připomínky. „Spis jsem přečetla za hodinu, během další jsem si našla, že se k problému nevztahují žádné věcné předpisy EU. Za půl dne jsem tak měla hotovou práci, na kterou bývá termín dva týdny. Zbytek času jsem pak neměla co dělat, i když bylo jasné, že mám hotovo.“

Podobně na tom podle ní byli i její kolegové. „Četli knížky, učili se jazyky, dokončovali si vzdělání. Každý den v 16.15 se pak dělaly u výtahu fronty, protože všichni na minutu přesně odcházeli domů.“ Na rozdíl od svého předchozího místa najednou ztratila jistotu, že má její práce nějaký smysl. „Napíšete nějaké připomínky, pak ale nedostanete žádné vypořádání. Často se to celé smete ze stolu a vy se to ani nedozvíte. Když jsem ale k nějakému návrhu napsala ‚bez připomínek‘, tak byli všichni spokojeni.“

Po uplynutí zkušební lhůty se Karolína Linhartová rozhodla, že skončí a odejde zpět do neziskového sektoru. „Ani po těch třech měsících jsem nedostala přidělenou jasnou agendu, které bych se mohla soustavněji věnovat, a prostě jsem měla strach, že to nakažlivé nicnedělání bude pokračovat dál.“

Ještě rychlejší zkušenost udělala s prací na ministerstvu Michaela Bodnárová. Vystudovaná psycholožka a kritička zdejší konzervativní porodnické praxe strávila nějaký čas v Nizozemsku, kde se zajímala o porodnictví v jeho alternativních formách. Po návratu si pak v novinách přečetla, že ministerstvo zdravotnictví hledá člověka do funkce vrchního rady pro gynekologii. „Při přijímacím pohovoru se mluvilo hodně obecně,“ říká Michaela Bodnárová. „Řekla jsem, že porodnický systém u nás není dobrý, a je třeba jej změnit. Netvářili se úplně nadšeně, ale nedali najevo, že o to nestojí. Ptala jsem se, jestli budu moci prosazovat nějaké změny v systému. Oni řekli, že nějaké ano, a s tím mě přijali.“ Po nástupu do práce si hned první den pročetla dokumentaci k agendě, kterou řešila její předchůdkyně. Šlo o případy, v nichž si ženy stěžovaly na kvalitu péče. „Já jako rada jsem pak měla sestavit komisi lidí z různých nemocnic a s nimi stížnosti řešit,“ říká Michaela Bodnárová. „Jenže najednou jsem viděla, že to je celé jen formální, že se ti lidé navzájem kryjí. Devadesát devět procent stížností tak smetli ze stolu, přitom mi připadalo, že šlo o zanedbání péče. Můj pocit z toho celého pak byl, že taková práce nikomu neprospívá: ani pacientům, ale ani zdravotním zařízením, která mají třeba přetížený personál. Přitom kdyby se to skutečně řešilo jako problém, byla by ta práce velmi zajímavá. Bylo mi ale řečeno, že já jako rada nemám možnost do případů vstupovat.“ To vše se odehrálo během dvou dnů a ten třetí už Michaela Bodnárová na ministerstvo nešla. „Z inzerátu jsem měla pocit, že hledají lidi, kteří chtějí něco v systému porodnictví měnit, byl to ale omyl. Hledali člověka, který by systém udržel v chodu tak, jak je. A já jsem tam nechtěla chodit jen proto, abych měla klídek, že to je v centru nebo že tam umožňují poloviční úvazek.“

Služby a protislužby

Je to střet se zatuchlou úřednickou realitou, pro niž jsou pojmy jako kreativita nebo aktivita synonymem komplikací? Nebo prostě jen příliš vysoká očekávání, netrpělivost a – jak dnes říká bývalý nadřízený Karolíny Linhartové z ministerstva vnitra Ondřej Veselský – příliš krátký pobyt na to, aby mohla onu práci pochopit a posoudit? Čtenář českých novin asi uvěří spíš první možnosti. Státní moc tady totiž nemá dobrou pověst a stěžovat si na ni patří k běžnému koloritu. Není moc divu: příhody lidí, kteří střet s ministerskou realitou neustáli, vypadají při pohledu zvenčí velmi uvěřitelně. Ostatně i od politiků prakticky neustále slyšíme, že státní správa (pro větší jednoduchost zůstaňme pouze u ministerstev) je přebujelá, nevýkonná, závislá na náladách ministrů.

Není těžké sehnat argumenty, které tomuto pocitu hrají do noty. Například ministerstvo pro místní rozvoj, před lety vytvořené na návrh lidovců jako malý úřad pro rozdělování regionálních dotací, má dnes přes šest set zaměstnanců, o sto víc než před pěti lety. K agendě tu i dvacet let po pádu socialistické ekonomiky patří třeba i bytová politika nebo cestovní ruch, které dávají práci šedesáti lidem.

Přebujelost ministerských aparátů a neochota vzdát se dávno anachronických agend ale není jediný problém. Tím dalším je naprostá absence pravidel, která by dala ministerským úřadům s jejich obrovskou mocí nějaký jasný řád. Jinde v Evropě to bývá služební řád, který upravuje kariérní postup a přináší pravidla do hodnocení kvality úřednické práce. Úředník tak může celkem přesně odhadnout, jaká kariéra jej čeká, pokud bude odvádět požadovaný výkon. Především ale úředníky zbavuje politického vlivu, neboť kromě vymezených funkcí (náměstci, mluvčí, poradci) nepodléhají ministrovi, ale jakémusi generálnímu řediteli úřadu.

V Česku to tak není. Služební zákon, který by postavení úředníků upravil, byl sice v roce 2002 jako podmínka vstupu do EU schválen, politici ale od té doby neustále odkládají jeho platnost, naposledy do roku 2012. Důvod? Oficiálně obava ze zakonzervování dnešního neutěšeného stavu; kritici ale míní, že politikům dnešní možnost s ministerstvy manipulovat vlastně vyhovuje. Neomezeným šéfem úřadu totiž při dnešním pořádku zůstává ministr. Úředník tak nemůže svoji kariéru plánovat, neboť neví, koho všechno bude chtít nový ministr nebo nový náměstek vyměnit. Například předposlední ministr dopravy Aleš Řebíček vyměnil sedmnáct z dvaceti ředitelů odborů, šéf rezortu zdravotnictví Tomáš Julínek má podobnou bilanci: dvacet z dvaadvaceti. Neméně dramaticky si počínali jejich předchůdci, třeba sociálnědemokratický ministr David Rath.

To vše samozřejmě nahrává pasivním, poslušným úředníkům, kteří si proti sobě nikoho nepopudí. „Ministerstva tvoří elity – ministr, náměstci a spříznění šéfové odborů. To je takový klan, který drží pohromadě pomocí služeb a protislužeb. Když dojde k výměně ministra, tak se tenhle klan rozpadá nebo se přesouvá na jiný úřad,“ říká politolog Jan Charvát, sám bývalý ministerský úředník. Tyhle služby se podle Charváta týkají nejen přímé správy a přerozdělování peněz, ale taky třeba různých ústupků při sepisování zákonů. „Běžně se tam uvažuje způsobem – co pro nás uděláte, když my v tomto bodě ustoupíme.“

Navíc ani to, že si někdo z ministrů přivedl na úřad své lidi, nemusí nic říkat. Ministerské aparáty na řadě úřadů jsou totiž zralé na provětrání novými lidmi z privátní sféry či nevládních organizací, kteří si přináší zdravé pracovní návyky, jazykové znalosti, zkušenosti ze stáží. Jedním z takových lidí je i jeden z ředitelů odborů, který s Respektem o své pozici mluvil pod podmínkou anonymity. Původem technický inženýr studující a pracující v západní Evropě dostal před lety nabídku na ministerskou práci od známého – bez výběrového řízení. Od té doby vystřídal několik pozic v aparátu už tří ministrů a rád by ve státní službě zůstal i dál. Záleží ale na dalším vývoji. „Líbí se mi, že ve státní správě mohu řešit komplexní problémy. Celý systém je ale hrozně závislý na lidech, kteří jej vedou,“ říká muž. „Nelze plánovat dopředu a taky moje působení se bude odvíjet od toho, kdo sem po volbách nastoupí.“

Jen hlupák

Ostatně to, že česká ministerská služba nenabízí jen nudu, ví dobře i Jan Komárek, který už jednu úřednickou zkušenost má a teď se do státní služby plánuje vrátit. To má být v září, teď ale ještě sedí ve svém malém pokoji na jedné z kolejí Oxfordské univerzity a připravuje se na obhajobu doktorandské zkoušky, kterou v Česku na tomto místě ještě žádný právník neskládal. S ní by mohl v Oxfordu zůstat s platem čtyři a půl tisíce eur. Nebo by vzhledem ke své specializaci na evropské právo mohl najít práci na Evropském soudním dvoře – za ještě větší plat. „Chci se vrátit do Prahy na ministerstvo zahraničí,“ říká Jan Komárek. Tam má slíbených dvacet tisíc korun plus deset tisíc osobního ohodnocení, to pro něj ale není ta podstatná informace. „Čeká mě hodně zajímavá práce,“ dodává.

Komárek se chystá na místo zmocněnce Česka u Evropského soudu. Jinak řečeno, bude jako právník zastupovat Česko u Evropského soudu a dohlížet na projednávané případy. „V Británii takovou práci dělá profesor z Oxfordu, navíc s praxí špičkového advokáta,“ vysvětluje. „Takové jsou zkrátka výhody Česka: dostanu se k práci, kterou bych v Británii mohl dělat možná po deseti letech špičkové advokacie. Akorát že to je za mnohem méně peněz.“ Pak dodává další výhodu ministerské služby: víc času, který mu umožní věnovat se psaní, akademické práci, návštěvám konferencí.

Doktorát z Oxfordu obvykle otevírá dveře k akademické práci na nejlepších britských nebo amerických univerzitách, Komárek si ale libuje, že dovednosti využije dobře i v práci zmocněnce. „Na doktorandském studiu mám týdně za úkol projít tisíc stránek textu, musím se zorientovat v problému a rychle ho vyřešit. Právě to mě čeká u Evropského soudu.“

Ostatně Komárek už má za sebou na ministerstvu zahraničí dva roky, kdy jako řadový referent k Evropskému soudu jezdil a například hlídal, nakolik přesně tlumočníci u „českých“ sporů překládají českou obhajobu. „Ta práce se mi líbila – a nebyl jsem sám. Podle mé zkušenosti je ve státní správě určitá skupina lidí, které to baví a dělají to rádi. Pak ale strašná spousta těch, kteří tam jen chodí a nic nedělají.“

Jak tedy posílit ty první na úkor těch druhých? U reformy státní správy je problém, jak těžko jsou použitelné recepty z ciziny. Zajímavý je švédský příklad malých úřadů, které si objednávají práci u nezávislých agentur. Nebo finský, kde hodně úředníků sdílí jednu kancelář a část týdne pracují z domova, odkud pak musí paradoxně víc vykazovat výsledky. Nebo japonský, kde úředníci profesionálové vystřídají za kariéru několik různých rezortů. Jenže u státní správy je těžké překonávat vlastní tradice.

Přesto téma reformy nebo zeštíhlení státní správy patří hlavně před volbami k oblíbeným tématům českých politiků. Mluví přitom o personálních auditech a snižování počtu úředníků, to ale v dnešním systému není jednoduché. Nejde jen o tuhý zákoník práce, ale vůbec motivaci propouštět. Propuštění úředníka je v očích běžného ministerského šéfa omezení jeho moci. Přirozená tendence je tedy opačná – pokud možno zvyšovat počet míst, a tím i vlastní důležitost. „Obecně platí, že úkolem šéfa odboru není vymýšlet nějakou úsporu nebo zlepšení práce,“ hájí se jeden ze středně postavených ministerských šéfů. „Navíc, není to v jeho zájmu, nechce přijít o tabulková místa. Jediná cesta, jak ušetřit lidi, jsou proto procesní audity. O nich se sice už dlouho mluví, nikdo z politiků ale zatím s žádným konkrétním řešením nepřišel. Pořád vše záleží na osobě ministra a jeho náměstcích a dnešní stav se jen konzervuje.“

Pojem „audit“ přitom patří do slovníku každého reformátora, efekt je však horší. Nezdarem skončil dosud nejznámější ministerský audit – Bohuslava Sobotky z ČSSD. Ten si nechal před lety na svém ministerstvu financí od firmy Deloitte zrevidovat potřebnost svých lidí a zjistil, že nějakých dvacet procent z nich je na úřadě zbytečně. Část lidí skutečně odešla, tehdejší premiér Paroubek ale zakročil: podle znalců zákulisí prohlásil, že personální audity dělá před volbami jen hlupák, a Sobotkovy snahy o propouštění úředníků zastavil.

ODS pak přišla po volbách s jinou představou – místo personálních auditů začít raději s audity jednotlivých agend ministerstev. To je podle odborníků lepší postup: prověřit, která činnost nebo rovnou oddělení se dá zrušit, a nakonec propustit i dané úředníky. Nakonec ale ODS nic moc udělat nestihla. „Neměli jsme dost času na tak složitý úkol. Soustředili jsme se na elektronickou komunikaci a zavedli datové schránky. A můžu vás ujistit, že to je opravdová revoluce v práci úřadů,“ říká exministr vnitra Ivan Langer, který měl reformu pod palcem.

Tím se ale vracíme zpět k auditům: přechod na elektronické úřadování je dílčí krok, po němž by teď měla nastat revize celého systému s jasným návrhem na rušení nepotřebných kanceláří a propouštění. Nehledě na rušení celých ministerstev, jejichž nezbytný počet by například podle analýzy sdružení e-Stat měl jít bez potíží snížit z dnešních čtrnácti na devět.

Úřad manažerů

Topolánkova strana měla ale i další velké plány: motivaci úředníků pomocí jasného kariérního postupu, s nímž počítá odložený zákon, chtěla nahradit jinou motivací – jakýchsi manažerských smluv. Úředníci minimálně od šéfů oddělení výš by byli najímáni na dobu určitou na splnění jasných úkolů, neboli projektů. K tomu by si v ideálním případě vybírali nejschopnější a nejméně líné podřízené.

Taková představa zní sice fantaskně, Češi si ale letos tento systém úřadování vyzkoušeli – při předsednictví EU. Během loňského a předloňského roku kvůli němu nabrali 338 nových úředníků – na dobu určitou a s jasným mandátem. „Byla to zajímavá agenda, takže se nám hlásilo desetkrát víc lidí,“ vzpomíná náměstkyně vicepremiéra pro Evropu Jana Hendrichová. A jak dodává, hlásili se lidi se zajímavými školami, zahraničními stážemi, znalostmi jazyků, zajímavými pracovními zkušenostmi. Řeklo by se tedy nový typ českého úředníka, kterému najednou nevadilo vyšší pracovní nasazení s platem, který o mnoho nepřevyšoval pražský průměr.

Jedním z nich byla i Veronika Cvejnová. Absolventka pražské žurnalistiky s čerstvou zkušeností ze stáže z Bruselu dostala přímou nabídku pracovat na tvorbě webu pro předsednictví. Příchod do nového týmu byl stylový. „Stejně jako všechny ostatní mě osobně přivítal vicepremiér Vondra. Je to drobnost, ale cítili jsme to jako velmi motivující gesto – podat si s ním ruku a představit se jménem,“ říká Veronika. Její další popis práce u člověka ze soukromé sféry asi kdovíjaké dojetí nevzbudí, v rámci českých úřadů šlo ale o něco nebývalého. „Přesčasy nám nejen nezakazovali, ale dokonce je od nás vyžadovali. Hodně práce se dělalo i o víkendech. Pro hodně lidí, co s námi spolupracovali z jiných úřadů, to byl šok.“

Podle náměstkyně Hendrichové zhruba polovina lidí už projevila zájem ve státní službě zůstat. Oficiálně sice platí, že se má počet úředníků snižovat (příští rok o tři procenta), ministerstvo financí ale svým kolegům alespoň doporučilo, aby zkusili lidi z předsednictví do svých řad začlenit. O efektu vlivu EU se totiž na českých ministerstvech mluví už delší čas a předsednictví to jen potvrdilo. Takže i když oficiálně není pro lidi z předsednictví místo, jejich zkušenost a nové zvyky by se ministerským úřadům hodily.

V roli ministerského úředníka by chtěla pokračovat i Veronika Cvejnová. „Budu mít sice míň peněz než během předsednictví, ale s tím jsem smířená,“ pokyvuje hlavou. A co na to říkají její známí? „Řada z nich studuje evropské záležitosti a umí jazyky, takže inklinují k práci ve státní správě. Zatím je někdy odrazují peníze, předsudky a realita, která na úřadech je. Předsednictví snad tohle pomohlo aspoň trochu změnit.“

Je samozřejmě otázka, nakolik lze manažerský způsob řízení přenést do běžné praxe ministerstev. Odpůrci zatím argumentují nedostatkem peněz, neboť ministerské platy by se musely zvednout. Na druhou stranu v rámci reformy by musela proběhnout velká inventura (zmíněné procesní audity), co všechno lze zrušit, a ušetřilo by se tedy na počtu úředníků. Realisté ale přesto příliš nadšenecké teorie brzdí: taková reforma státní správy je i vzhledem k odporu odborů příliš velké sousto na opatrné české politiky. Mnohé ale napoví volby a síla vlády, která z nich vzejde.

MRTVÉ DUŠE

Posledních několik let panuje přesvědčení, že každý jen trochu schopný člověk se práci na úřadech vyhýbá kvůli nízkým platům. Tak to ale není. Tabulky sice sráží platy na podprůměrnou úroveň, šéfové ale mají k ruce osobní hodnocení, které může dosáhnout až sto procent základního platu. Navíc dávají mimořádné odměny. Právě k posílení těchto příplatků funguje zvláštní systém tzv. černých duší, kterým se na ministerstvech v posledních letech pozoruhodně daří. Jde o peníze ušetřené za lidi, kteří dali v průběhu roku výpověď, onemocněli nebo si vzali neplacené volno. Takové peníze se nevrací, ale putují k vedení ministerstva (ale i dalších úřadů nebo třeba škol), které z nich vyplácí odměny. Vzhledem k tomu, že fluktuace na ministerských úřadech je třeba i třicet procent, jde o poměrně významné peníze. Zatímco v roce 2006 to bylo 13 tisíc mrtvých duší, vloni už 18 a půl tisíce. Nedávno ale „úřednická“ vláda rozhodla, že rezervu neobsazených míst nechá pouze na jednom procentu z celkového počtu míst ve státních organizacích, což znamená třináct tisíc mrtvých duší zrušit. Tím se ušetří téměř pět miliard korun, které by jinak šly úředníkům na platy. Největší část z oněch 13 tisíc přitom spadá do školství.

(Respekt, www.respekt.cz)