Prosinec 2009

O druhé emigraci přemýšlím od 90. let

Karel Hvížďala

Se spoluautorem ústavy z roku 1992, profesorem Vladimírem Klokočkou, který jsme vedli letos v létě - nezkrácená verze.

Dne 23. dubna se dožil osmdesáti let emeritní soudce Ústavního soudu Vladimír Klokočka, na něhož s velkou úctou vzpomínají všichni starší právníci, kteří u něj studovali v Praze a v Brně, počínaje třeba Petrem Pithartem a konče Ivou Brožovou. Kvůli tomu, že se začal již na počátku šedesátých let zabývat ústavním právem západoevropských zemí, osvojil si širší kontext a úplně jiný jazyk. Již jeho první kniha z roku 1967 Ústavní právo kapitalistických zemí se výrazně odlišuje od tehdejšího ideologického „blemblem“ jazyka a dá se číst dodneška. V tomto rozhovoru se zabýváme převážně současnou dezinterpretací ústavy České republiky.

Pane profesore, říká se, že kvůli stále postupujícímu úpadku právní a politické kultury v České republice ve svých osmdesáti letech znovu uvažujete o emigraci. Nedávno jste například v souvislosti s postojem pana prezidenta Václava Klause k Lisabonské smlouvě řekl, že prezidentovo otálení zavání ústavní šikanou. Je na té úvaze o emigraci něco pravdy? Máte doopravdy o naší demokracii tak velké obavy?

S tou emigrací je to možná trochu nadsázka, ale kdybych byl sám, asi bych emigroval. Mám tu ale rodinu a ta je fixovaná na zdejší prostředí…

…ale syn chodí do školy v Rakousku…

…chodí, ale manželka má tak silné české kořeny, že to nepřichází v úvahu. Kromě toho je mi osmdesát let, takže to je touha, která se asi nenaplní. Ale upřímně řečeno, to prostředí tady není dobré.

V čem, mohl byste být konkrétní?

Dvacet let po pádu starého režimu a sedmnáct let od vzniku České republiky by se dalo očekávat, že se uskuteční další rozvoj našeho demokratického a právního státu. Místo toho se setkáváme se snahou měnit obsah naší ústavy, aniž by se změnil její text. Souvisí to asi s tím, že formální změna ústavy je komplikovaná. Dochází k nahrazování napsané ústavy jakousi ústavou praktikovanou. Tento fakt se dle mého názoru projevuje snahou obcházet ústavu, dezinterpretovat ji. Tento návyk vidíme třeba na způsobu, jak chtějí zkrátit podruhé volební období.

Podle vyjádření Senátu, ale o zvyklost nejde, protože za zvyklost lze považovat pouze dlouhodobě praktikovaný ústavní postup, nikoliv postup, který již v době svého vzniku byl považován za naprostou výjimku.

Ano. Proto nehovořím o zvyku, ale návyku. Je to špatný návyk, a to z toho důvodu, že řádné rozpouštění parlamentu je pro politiky příliš složité…

…ale přeci ústava a všechna podobná pravidla tu jsou právě proto, aby mocným zesložiťovala výkon moci, proto vznikla, ne?

Ano, ale ti mocní velice často směřují k tomu, si to zjednodušovat.

To je pravda, ale to je přece na nás, na občanech a na soudech, abychom jim takové zjednodušování ústavy znemožnili…

O to se mnozí pokoušíme. Ale rád bych upozornil i na druhý způsob obcházení ústavy a ten spočívá ve snaze dospět k takovému volebnímu systému, který by obešel ústavní princip proporcionality, který je v ústavě zakotven. To jsme viděli již v roce 2001, kdy byl pokus zřídit 39 volebních obvodů a zajistit rozdělování mandátů v každém obvodě zvlášť. Když se to tenkrát spočítalo, vycházelo, že princip proporcionality byl porušen, a proto přes Ústavní soud návrh neprošel. Ale ta tendence u našich politiků je stále. Zrovna před pár týdny hovořil Mirek Topolánek o tom, že je třeba dospět k takovému volebnímu zákonu, aby spravedlivě vyjádřil výsledky malých politických stran a současně zajistil silnou vládu. Vlastně jde o to pod rouškou poměrného zastoupení prosazovat většinový princip. To je také dezinterpretace ústavy.

Jaké další příklady dezinterpretace ústavy byste mohl uvést?

V základě jde o pokusy vykládat ústavu v rozporu s jejím smyslem a jejími principy. To se bohužel nejvíce projevuje u pana prezidenta. Vzhledem k tomu, že my nemáme krále, ale prezidenta, tak se mnozí v jeho okolí domnívají, že prezident by měl hrát větší roli, jako v prezidentském systému americkém či francouzském. Hledají tedy paralely v počínání silných prezidentů.

A není tato snaha dána i tím, že naše ústava z roku 1920 navazovala na ústavu monarchistickou Rakouska-Uherska, a ústava z roku 1992 zase navazovala na tuto ústavu. Navíc prezident sídlí na Hradě, který je rovněž symbolem královským…

Dokonce se po roce 1918 vedly úvahy o tom, jestli bychom neměli mít krále, aby se ten druhý nejstarší královský komplex v Evropě po Vatikánu využil. My jsme vlastně navazovali kdysi i na divoký vývoj francouzské III. republiky. Po porážce u Sedanu v roce 1871 tam došlo k volbě národního shromáždění, a to bylo postaveno před úkol napsat ústavu. Jenže v národním shromáždění byla většina monarchistů, republikáni měli menšinu. Naštěstí monarchisté nebyli jednotní, protože tam bylo několik uchazečů o trůn a část z nich ještě inklinovala ke konstituční monarchii a část k bonapartismu. Nakonec došli ke kompromisu a dohodli se, že zatím tam bude prezident. A ten prezident kvůli popsanému sporu byl vybaven kompetencemi monarchy v konstitučním uspořádání, ale zároveň se snažili ho držet dál od výkonné moci, aby se nedostal do pozice silného amerického prezidenta. Prezident tedy měl své výsostné pravomoci, ale byl vázán na souhlas vlády. Takhle to určitou dobu trvalo a ta ústava se stala, hlavně ve vztahu k občanským právům, vzorem pro naši první ústavu.

To vyplývalo snad i z toho, že Masaryk, Beneš i Štefánik, byli silně ovlivněni Francií, kde studovali a léta žili…

To byl ale také důvod, proč hlava státu mohla nabýt dojmu, že je na vrcholu mocenské pyramidy, a tato skutečnost je možná v pozadí uvažování našeho pana prezidenta. Mám dojem, že náš prezident nechápe přesně třetí kapitolu ústavy, kde stojí, že vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. Jeho výklad revokuje ústavu konstituční monarchie. Hlava státu, a to je omyl pana prezidenta, neznamená, že je první nebo nejvyšší instance. To znamená jen to, že on ztělesňuje jednotu státního celku. Že vystupuje za stát jako celek.

To by ale jednoznačně znamenalo, že by měl zastávat pouze názory vlády a ne názory, které jsou v rozporu s vládou…

Samozřejmě. Skutečnost, že je někdo hlavou státu, nezakládá na jeho rozhodovací pravomoci. Prezident jen jedná ve jménu státu. Mohli bychom říci, že prezident republiky je něco jako právní zástupce státu, který ratifikací stvrzuje, že jeho klient, totiž stát, uzavřel nějakou smlouvu. Veškerá působnost prezidenta republiky v oblasti zahraničních vztahů jsou vázána na kontrasignaci, a to platí třeba i o jmenování velvyslanců, o kterém se v těchto dnech hovoří, což je ve skutečnosti akt vlády a ne prezidenta. Vláda vysílá do světa vyslance a ne prezident.

Pan Jakl ale právě tuto oblast vysvětluje jinak a cituje vždy z ústavy, že prezident reprezentuje stát navenek a z toho vyvozuje, že provádí zahraniční politiku, tak mi to sdělil nedávno v televizi Z1…

No jo, pan Jakl si i souhlas parlamentu vykládá jako předběžný souhlas, který teprve prezident stvrdí. Ve skutečnosti prezident jen stvrzuje, že parlament něco schválil, jak už jsme o tom mluvili. Z těchto detailů a posunů ve výkladu má člověk pocit, že si prezident vytváří svůj soukromý prezidentský režim.

Jak je možný tento dvojí výklad?

Ústava pravomoci prezidenta dělí do dvou skupin: zabývají se tím články 62 a 63. V článku 62 jsou vymezeny kompetence, ke kterým prezident nepotřebuje souhlas vlády a ke kompetencím v článku 63 potřebuje kontrasignaci. To znamená podle článku 62 jmenuje předsedy a místopředsedy Ústavního a Nejvyššího soudu a soudce Ústavního soudu jmenuje na návrh Senátu. U ostatních pravomocí jde pouze o spolupodpis, což znamená souhlasné rozhodnutí. On nemůže říci předsedovi vlády, aby něco podepsal, že on to pak podepíše také. Souhlasné rozhodnutí znamená, že prezident jen stvrzuje rozhodnutí vlády, respektive premiéra.

A není pak chyba, že tento výklad jste přesně nenapsali do ústavy?

Samozřejmě, že by to tam mohlo být, ale ústava reflektuje politickou situaci a tradici. Některé ústavy to říkají detailně, jako například rakouská ústava. Prezident tam má napsáno, že nerozhoduje, jen stvrzuje.

Proč vy jste to do ústavy nedali? Vy sám v učebnici z roku 1967 zmiňujete, že: „Ústava činí pokus kodifikovat politiku, tu oblast společenského života, která se zcela přirozeně nejvíce vymyká právní regulaci a kontrole?“ Vy jste o tomto nebezpečí evidentně věděl předem…

Nikdy nemůžete předem předpovídat všechny možné situace, které mohou nastat a vytvořit pro ně nějaké platné formule. Každá ústava vychází z nějakých principů a základ naší ústavy je založen na jistých hodnotách. Ústava z roku 1920 byla ještě formálně pozitivistická, kdežto ústava z roku 1992 – stejně jako ústava německá – je postavena na závazných hodnotách, takže veškeré právo při své aplikaci musí vycházet z těchto hodnot. Proto nakonec i výklad kontrasignace je jednoznačný. Prezidentův podpis je vázán na rozhodnutí vlády, protože prezident není odpovědný za svá rozhodnutí. Prezident je politicky neodpovědná osoba, a to je základní důvod, proč za všechny politická rozhodnutí zodpovídá pouze a jedině vláda. Prezident je vázán rozhodnutím vlády a na její rozhodnutí, protože vláda nese úplnou zodpovědnost za prezidenta. Prezident nemůže říkat cokoliv, a pak čekat, že vláda za něj ponese zodpovědnost. To nejde, to jde proti základní logice. To je důvod, proč spolupodpis se musí bez diskuse chápat jako rozhodnutí vlády, které on pak jen prezentuje jako své rozhodnutí. A to se týká i všech jmenování, která vycházejí z článku 63.

A jak se díváte v tomto světle na problém, který byl se jmenováním soudců?

To je další kámen úrazu. To je opravdu otřesný způsob dezinterpretace ústavy: prezident nerozhoduje o jmenování soudců běžných soudů. Prezident jen jmenuje. Proto nemůže dle ústavy prezident vládě říci: Toho já nechci. On jí to může říci, může se s vládou dohodnout, ale musí to učinit předem. V okamžiku, kdy ale vláda jména navrhne, on je musí kontrasignovat, jinou možnost dle ústavy nemá, ta nic takového nepřipouští. A to platí i o členech vlády. Když prezident odmítl kdysi jmenovat ministra, protože neuměl anglicky, porušil zásadně ústavu. Prezident jmenuje ministry na návrh vlády a to musí udělat, protože za vládu nese odpovědnost předseda vlády. Opakuji, prezident je ze své funkce absolutně neodpovědný, proto tomu tak musí být. Tady neexistuje výmluva. Každé rozhodnutí je vázáno v životě na toho, kdo nese odpovědnost.

Zmínil jste termín materiální právo, Mohl byste nám laikům popsat rozdíl mezi materiálním a pozitivistickým právem?

Prosazuji materialistické pojetí právního státu jako je tomu v Německu, protože i my jsme prošli totalitou a existují tu podobná nebezpečí. Německo se poučilo z nástupu Hitlera i z toho, že Výmarská ústava z roku 1919 měla velké nedostatky, protože byla založena na podobném formálně-pozitivistickém principu jako naše ústava z roku 1920, v níž vyšší hodnoty nehrály roli. Demokratické uspořádání bylo uskutečněno z rozhodnutí většiny. Proto po válce převládlo materiální pojetí práva, které vychází z hodnot, které jsou nad zákony, a tím jim dávají jednoznačný výklad a jsou pro ně závazné. Dokonce v ústavě SRN stojí, že tyto hodnotové principy nelze změnit.

To my ale máme v ústavě v článku 9, druhém odstavci, také. Tam přeci stojí: „Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.“

Tuto větu jsem tam dal já a to považuji za svůj hlavní přínos ke vzniku české ústavy.

A proč v ústavě nejsou ty základní hodnoty taxativně vyjmenovány?

Kdybyste jednou pro vždy tyto hodnoty vyjmenoval, tak se může stát, že jiné principy a hodnoty jsou později důležitější a naopak, že princip, který tam je, je už vyčpělý, že už není tak důležitý. Na tyto otázky by měl právě odpovídat Ústavní soud.

A jak je to s lhůtou, do kdy musí prezident něco podepsat?

Tak třeba vláda musí do třiceti dnů předstoupit před sněmovnu a požádat na základě programového prohlášení o vyslovení důvěry. Prezident má zase právo do patnácti dnů vrátit zákon Poslanecké sněmovně. Prezident republiky chápe tyto lhůty jako časové omezení. Pokud takové lhůty jsou stanoveny, mají ale ve skutečnosti funkci vymezení, nikoliv omezení. Ty jsou v ústavě v případech, kdy pro rozhodnutí nebo pro daný akt, na který je podpis vázán, je potřeba určitého času, protože je třeba takovou skutečnost zvážit či s někým ještě jednat. Nebo nějakou věc řádně připravit jako třeba vládní program. Jde tedy o posunutí času, které říká, že to prezident či vláda nemusí učinit hned. Pan prezident Klaus si to vykládá opačně a má dojem, že tam, kde žádná lhůta není, je lhůta neomezená. Je tomu ale naopak. Kde lhůta není, má prezident povinnost činit neprodleně, tedy bez zbytečného odkladu. Lhůty jsou jenom tam, kde se nedá rozhodnout bez prodlení.

Pan prezident Václav Klaus ale v rozhovoru pro Lidové noviny ze dne 16. května 2009 prohlásil, že váš výklad ústavy představuje jeden z extrémních výkladů…

Spíš bych řekl, že ty výklady se od sebe extrémně liší a rovněž se lišíme i v tom výkladu, kdo se zásadně mýlí ve výkladu ústavy.

Tady se nabízí otázka, proč u nás nefunguje autorita univerzit, přece právnických fakult již máme dost a jejich hlas by při chybné interpretaci ústavy měl ve veřejném prostoru zahřmět…

Bohužel za starého režimu z celého právního systému bylo nejvíce bito právě ústavní právo. Základním ústavním principem byla vedoucí úloha komunistické strany. A to, jak se u nás interpretovala ústava celá desetiletí, v absolventech fakult zůstalo. Mají to v sobě a navíc se bojí.

Taky nebylo náhodou, že vy i profesor Cepl, či profesor Přibáň, kteří nejvíc protestujete, máte zahraniční zkušenost a vidíte právo v širším, evropském kontextu…

Profesor Cepl byl ve Spojených státech, já byl léta v Německu a Jiří Přibáň přednáší právní filozofii v Cardiffu.

Jak se díváte na odklad podpisu Lisabonské smlouvy?

To záleží samozřejmě na výkladu ústavního soudu. Pokud bude vykládat svůj poslední nález jako definitivní vyjádření o tom, že Lisabonská smlouva není v rozporu s ústavou, tak pak by měl prezident smlouvu podepsat neprodleně. Dle mého soudu lze nález ústavního soudu k této smlouvě vykládat jako souhlas.

Podíváme-li se ale na dezinterpretaci ústavy s trochu delšího kontextu, můžeme si snad dovolit říci, že k takovým nezdravým posunům výkladu docházelo již za doby prezidenta Václava Havla, kdy došlo k prvnímu zkrácení volebního období kvůli jmenování první české úřednické vlády v roce 1998. Proč už tehdy jste hlasitě neprotestovali?

My jsme stáli mimo politické rozhodování a povaha ústavního soudu je taková, že se nemůže k věcem vyjadřovat sám o sobě. A ani jako soukromá osoba se k tomu ústavní soudce vyjádřit nemůže, protože by se to chápalo jako vměšování a kdyby náhodou se taková věc pak dostala k Ústavnímu soudu, tak by byl soudce podjatý. Tato situace nás zavazuje k velké i neformální zdrženlivosti. Proto se soudce nemá k nálezu veřejně vyjadřovat.

Za komentování odvolacího rozsudku ve věci tzv. soudcovské mafie byl kritizován i soudce Vojtech Cepl mladší. Vy byste tedy sám nic takového neučinil?

V prvé řadě vím zcela bezpečně, že v této věci bych rozhodl úplně stejně jako soudce Vojtěch Cepl mladší, ale jestli bych takový rozsudek komentoval, nevím, to záleží velmi na okolnostech. Ale možná, že ano. Člověk k takovému výroku i přes svou zdrženlivost může být někým či něčím vyprovokován.

Podíváme-li se zpět na naší justiční kulturu a fungování státních orgánů, co ve vás zůstalo dodnes jako zapamatovatelná jizva?

Trochu problém jsem měl s prosazováním role ústavního soudu, a to i v případě předsedy Zdeňka Kesslera. Proto jsem vypracoval pro ústavní soud memorandum a vycházel jsem z podobné situace, v jaké byl kdysi Ústavní soud SRN, který učinil něco podobného, aby ostatním státním orgánům vysvětlil funkci této instituce: Tedy co je a co mu musí ostatní státní orgány dovolit, aby mohl existovat. To jejich i moje memorandum mělo i teoretickou část, aby taková instituce byla obecně pochopitelná. Ale předseda Kessler zřejmě ústavnímu soudu nepřikládal natolik význam, a proto dost důrazně všem ústavním orgánům memorandum nepředal. Možná proto dodnes má ústavní soud jisté problémy. A pokud jde o samotné rozhodování, tak si nevzpomínám na žádné plenární rozhodnutí, které jsem předložil, že by neprošlo. Tam žádné jizvy nejsou.

Kdybych se vrátil k té vaší úvaze o nové emigraci, s kterou jsme začali: Kdy se poprvé tato myšlenka zrodila ve vaší hlavě? Pamatujete si na to?

Pamatuji, napadalo mě to takřka od samého počátku právě při práci na ústavě, když jsem si uvědomoval ty rozdíly mezi postoji v Německu a tady. Týká se to třeba imunity poslanců, která je v Čechách pojímána neuvěřitelně široce. Napsal jsem tehdy dopis všem poslancům, abych jim vysvětlil, že se mýlí…

Jenže poslanci se u nás vymlouvají na znění ústavy z roku 1920, kde byla imunita také takhle široce pojata…

To je sice pravda, ale v roce 1924 si to poslanci uvědomili a přijali zákon, když nemohli změnit ústavu, kterým dali ústavě takový výklad, který odpovídá západoevropským státům. Bohužel toto naše chybné pojetí tam zůstalo dodnes a na rozdíl od první republiky jsme ho ničím neopravili. Poslanci pochopili, že beztrestnost pro ně není špatná věc. Tehdy se ve mně začaly rodit první pochyby o směřování naší republiky.

Jak by se měla společnost proti dezinterpretaci ústavy a neoprávněně přivlastněným právům politiků bránit?

Prvním předpokladem obrany jsou informace. Společnost si musí uvědomit, že k něčemu takovému dochází a média se složitým výkladům většinou vyhýbají. Když chci vysvětlit pojetí materiálního práva, tak mi novináři řeknou, že to je moc složité a nikdo to nepochopí. A velké části politiků a podnikatelského světa, přičemž tyto sféry jsou nezdravě propojené, tento stav vyhovuje. Chybí tu stále ještě homo politicus, a proto je to velmi těžké.

Nemáte strach, že díky tomu všemu, o čem jsme si povídali, se náš systém bude inkarnovat do autoritářského státu, jako je tomu třeba v Rusku?

To je samozřejmě ten horší scénář, ale doufám, že snad tak daleko to u nás nepůjde, ale náprava bude trvat hodně a hodně dlouho. Jisté náznaky zlepšení vidím u některých mladých soudců, kteří se již dokázali postavit proti chybným výkladům. Dokonce jeden mladý právník se s prezidentem i soudil a vyhrál to.

Ano, pan Petr Langer vyhrál, ale prezident ho za trest dodnes soudcem nejmenoval, ač podle vašeho výkladu je to jeho povinnost. Jeho tehdejší mluvčí Petr Hájek dokonce prohlásil, že prezident nemusí říkat důvody, proč někoho nejmenuje.

Naopak, prezident ho dle ústavy musí jmenovat a jak jsme říkali, bezodkladně.

Pane profesore, děkuji za rozhovor.

(Nekrácená verze rozhovoru, který jsem vedl s profesorem Klokočkou v létě roku 2009 pro Respekt)

(Blog.aktualne.cz)